Bernd Parusel.
Forskare i statsvetenskap vid svenska institutet för europapolitiska studier (Sieps), expert på EU:s migrations- och flyktingpolitik.
Den 20 december kom nyheten att Europaparlamentet och EU:s ministerråd hade kommit överens om migrations- och asylpakten efter långa och svåra förhandlingar [1]. Pakten, som hade föreslagits av EU-kommissionen hösten 2020, är ett omfattande lagstiftningspaket som täcker många områden inom asylpolitiken och innehåller en del nyheter. Exempelvis screening av inresande asylsökande vid EU:s yttre gränser, snabba asylförfaranden i låsta mottagningscentra, särskilda regler för olika typer av krissituationer, och en ny ”solidaritetsmekanism” för ansvarsfördelning mellan medlemsstaterna. Pakten, och även den slutliga kompromissen i december, har fått mycket kritik, bland annat eftersom den innebär en hårdare politik mot människor på flykt, skapar ett ännu mer komplicerat system än idag och försvagar asylrätten.
[1] European Parliament, Asylum and migration: deal for more solidarity and responsibility sharing, Press Release LIBE 20 december 2023. https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20231214IPR15929/asylum-and-migration-deal-for-more-solidarity-and-responsibility-sharing.
Man kan fråga sig om det är den här pakten som kommer att styra EU:s gemensamma migrations- och asylpolitik under lång tid framöver eller om det kommer fler åtgärder som ska avskräcka människor på flykt till Europa?
Som jag argumenterar i den här artikeln är pakten både slutpunkten för en långvarig reformprocess och startpunkten för ytterligare strategier för att kontrollera och begränsa flyktingströmmar till Europa. Pakten reformerar framför allt EU:s interna asylsystem. Men vi ser redan nu en intensifiering av gamla och nya aktiviteter inom det som brukar kallas för migrationspolitikens externa dimension. Det handlar om olika försök att hantera migrationsflöden och människor på flykt i samarbete med transit- och ursprungsländer utanför unionen. Vilka effekter kan dessa externa åtgärder tänkas få? Är de ens lagliga och realistiska? Löser de några problem? Dessa frågor ska den här artikeln undersöka.
Migrationspolitikens ”externa dimension”
Att den europeiska migrations- och asylpolitiken har en yttre dimension är i sig inget nytt. Det är självklart att flykt- och migrationsströmmar till EU påverkas av situationen i människornas ursprungsländer och av hur länder i vår omgivning agerar. Men i olika omgångar, ofta i tider av ökande migrationsrörelser till EU, har politiker också lanserat mer eller mindre radikala förslag för att genom åtgärder utanför unionen försöka stoppa eller minska antalet människor som söker sig till EU för att få skydd.
Redan år 2005 noterade EU:s stats- och regeringschefer att migrationsfrågorna hade blivit allt viktigare och att allmänheten oroade sig för migration. Kommissionen lanserade sedan en övergripande strategi för migration, som vidareutvecklades 2007 och 2008 och så småningom resulterade i en ram för EU:s samarbete med andra länder. Den kom att kallas för GAM, Global Approach to Migration. GAM syftade till att bygga ”omfattande partnerskap med ursprungs- och transitländerna”. Med GAM skulle EU arbeta för att skapa en balans mellan tre migrationspolitiska mål: att främja rörlighet och laglig migration, att optimera kopplingen mellan migration och utveckling samt att förebygga och bekämpa irreguljär invandring.
Den arabiska våren och de migrations- och flyktingströmmar som den utlöste runt 2011 satte återigen yttre åtgärder högt upp på EU:s dagordning. EU inledde dialoger om migration, rörlighet och säkerhet med Tunisien och Marocko och GAM reviderades och blev den ”övergripande strategin för migration och rörlighet” med två m, GAMM, Global Approach for Migration and Mobility. Den nya ramen hade nu fyra prioriteringar: att förbättra organisationen av laglig migration och att underlätta rörlighet, att förebygga och minska irreguljär migration på ett effektivt men ändå humant sätt, att stärka synergierna mellan migration och utveckling samt att stärka de internationella skyddssystemen och asylrättens yttre dimension [2].
[2] Europeiska kommissionen, En övergripande strategi för migration och rörlighet, KOM (2011) 743 slutlig, 18 november 2011.
Efter att ett stort antal asylsökande anlände till EU 2015–2016 rörde sig EU mot ännu tuffare och mer restriktiva begränsningsåtgärder. Kontroversiella överenskommelser gjordes med länder utanför unionen. Ett avtal med Turkiet skulle hindra människor på flykt att via Turkiet resa vidare till Grekland och resten av EU. Unionen började också stödja kustbevakningen i det inbördeskrigsdrabbade Libyen för att hindra migranter och flyktingar att korsa Medelhavet mot Malta och Italien. Betydande summor pengar kanaliserades via en ny fond för nödåtgärder till projekt i afrikanska länder. Dessa åtgärder syftade till att ta itu med de bakomliggande orsakerna till tvångsförflyttningar och irreguljär migration och att bekämpa människosmugglare. En av de största mottagarna av EU-medel blev Niger; en stat i Västafrikas inland som hade identifierats som ett viktigt transitnav för irreguljär migration från Afrika söder om Sahara till Nordafrika och Europa.
EU:s ledare talade ofta också om vikten av att öppna lagliga vägar till Europa för att skapa alternativ till irreguljära och farliga resor, men projekt för laglig invandring förblev oftast småskaliga, stannade av efter ett tag eller blev inte verklighet. Någon möjlighet för människor på flykt att söka visum för att på ett säkert sätt kunna resa till EU och ansöka om asyl infördes aldrig. Antalet kvotflyktingar, det vill säga personer som valts ut av UNHCR, som EU-länderna tog emot, ökade under en tid men minskade sedan igen.
Europas ”dörrvakter” i Asien och Nordafrika
EU:s avtal med Turkiet, som formellt bara är ett gemensamt uttalande, är kontroversiellt på många sätt. Samarbetet bidrog till att människor från bland annat Syrien och Afghanistan hindrades från att förflytta sig vidare till Grekland. De som ändå lyckades att ta sig till Grekland nekades ofta skydd men att skicka tillbaka dem till Turkiet fungerade inte i praktiken, bland annat eftersom Turkiet vägrade att ta tillbaka dem. Resultatet blev långa vistelsetider i undermåliga mottagandecenter på grekiska öar och att många asylsökande försökte lämna Grekland för att ta sig vidare till andra EU-länder genom Balkan. Om man ska se något positivt med Turkiet-avtalet så är det att EU tog över ett antal skyddsbehövande syrier från Turkiet som kvotflyktingar och att EU-pengar hjälpte organisationer i Turkiet som arbetar med mottagande- och integrationsprogram för flyktingar.
Trots att arrangemanget med Turkiet måste ses som minst sagt tvivelaktigt fortsätter EU arbeta i samma spår och detta arbete håller på att intensifieras. I juni 2023 hölls samtal med Tunisien om en överenskommelse om ekonomiskt stöd och migrationshantering. Under de föregående månaderna hade irreguljära ankomster av skyddssökande personer i EU via Tunisien ökat, vilket framför allt bekymrade högerregeringen i Italien som hade lovat att migrationen över Medelhavet skulle stoppas. Ett möte mellan EU-kommissionens ordförande Ursula von der Leyen, Italiens och Nederländernas premiärministrar Georgia Meloni och Mark Rutte samt Tunisiens president Kais Saied i Tunis ledde till ett samförståndsavtal om ett strategiskt partnerskap som undertecknades den 16 juli. Avtalet vilar på fem pelare: makroekonomisk stabilitet, ekonomi och handel, grön omställning, kontakter mellan människor (genom exempelvis utbildnings- och utbytesprogram inom kultur, vetenskap och teknik) samt migration och mobilitet. När det gäller migration betonar parterna sin avsikt att utveckla en helhetssyn för att ta itu med orsakerna till irreguljär migration, bland annat genom att främja hållbar utveckling i missgynnade områden. En gemensam prioritering är kampen mot irreguljär migration och mot människosmugglare [3].
[3] Catherine Woollard, Editorial: The EU’s Dodgy Deal with Tunisia is a Classic of the Genre: Undemocratic, Unlawful and Unlikely to Work, ECRE News, 26 juli 2023. https://ecre.org/editorial-the-eus-dodgy-deal-with-tunisia-is-a-classic-of-the-genre-undemocratic-unlawful-and-unlikely-to-work/.
Tunisiens regering verkade dock inte helt övertygad och presidenten uttalade att landet inte tänker agera gränsvakt åt EU. I EU fick överenskommelsen hård kritik av experter, människorättsorganisationer och i Europaparlamentet, dels för att den ansågs signalera stöd till Tunisiens alltmer autokratiska styre som hade vidtagit extrema åtgärder mot flyktingar och migranter i landet, dels för att den ansågs vara ineffektiv eller kontraproduktiv när det gäller den tilltänkta effekten att minska farliga resor över Medelhavet. Avtalet hade också kommit till utan parlamentarisk insyn och flera regeringar i EU kände sig förbigångna. EU-kommissionen menar dock att avtalet ska ses som en modell för liknande samarbeten med länder i Nordafrika, exempelvis Egypten. Även Sverige välkomnade samarbetet.
Utlokalisering av asylprocessen: Italien och Albanien, Storbritannien och Rwanda
Att avtalet med Tunisien – i varje fall till en början – inte ledde till en snabb minskning av asylsökandes farliga resor över Medelhavet kan ses som en anledning till att Italien snabbt gick vidare på egen hand med en ny och kanske ännu mer radikal idé – att skicka skyddssökande, som den italienska kustbevakningen plockar upp på Medelhavet, till Albanien istället för att ta dem i land i Italien. Rom och Tirana förkunnade vid en presskonferens i början av november 2023 att de hade enats om en deal som innebär att Italien under fem år får använda och driva två låsta mottagandeanläggningar på albanskt territorium. Vid varje given tidpunkt ska upp emot 3 000 personer kunna bo där medan deras asylansökningar prövas.
Utlokaliseringsöverenskommelsen mellan Italien och Albanien skiljer sig på viktiga punkter från andra strategier i Europa, exempelvis Storbritanniens avtal med Rwanda och liknande planer som även Danmark har diskuterat med ett antal länder. I Storbritannien är målet en renodlad deporteringspolitik – asylsökande som tar sig över engelska kanalen till Storbritannien ska helt enkelt skickas till Rwanda, och Rwanda ska ta hand om asylproceduren, mottagande, integration och allt annat som följer. Italiens deal med Albanien utgår däremot från tanken att italienska myndigheter sköter hela proceduren och att italiensk lag gäller även om människorna befinner sig på albansk mark. Förutom att hantera asylprocessen ska Italien tillhandahålla alla nödvändiga tjänster inne i dessa anläggningar, vilket till exempel inkluderar hälso- och sjukvård samt ordning och säkerhet. Albanien ska endast garantera säkerheten utanför och runt anläggningarna. Även efter asylprövningen ska de asylsökande hanteras av Italien.
Om extraterritoriala lösningar av dessa slag är lagliga enligt internationell rätt är minst sagt tveksamt. Högsta domstolen i Storbritannien fastslog i november 2023 att asylsökande inte får skickas till Rwanda eftersom det skulle kunna bryta mot den asylrättsliga principen om non-refoulement. Storbritannien skulle helt enkelt inte kunna garantera att Rwanda inte skickar skyddssökande personer tillbaka till de länder som de har flytt ifrån och där de skulle kunna utsättas för politisk förföljelse eller andra skyddsgrundande omständigheter. Domen till trots fortsätter dock den brittiska regeringen att arbeta på samma spår. Samarbetet med Rwanda ska nu ändras så att landet kan definieras som säkert.
I det italienska fallet handlar experters invändningar bland annat om den internationella sjörätten och EU-lagstiftning. Personer som räddas ur sjönöd måste normalt tas till närmaste säkra hamn. I de flesta fall skulle det vara italienska hamnar och inte någon plats längre upp vid Albaniens kust. EU:s asylprocedurdirektiv tillåter inte att registrering av asylsökande eller prövning av ansökningar sker utanför en medlemsstats eget territorium. Fler argument som har anförts är att automatiskt frihetsberövande (förvar) av skyddssökande personer är förbjudet och att en rad grundläggande mänskliga rättigheter inte på ett lämpligt sätt kan upprätthållas i den typen av låsta mottagandecentrum utanför territoriet som avtalet beskriver [4].
[4] Lorenzo Piccoli, Offshoring Asylum the Italian Way, Verfassungsblog, 14 november 2023.
https://verfassungsblog.de/offshoring-asylum-the-italian-way/.
Mer generellt kan också sägas att de olika utlokaliseringsförslagen som just nu diskuteras i Europa riskerar att bryta mot allmänna asylrättsliga principer. En viktig sådan är att samarbete mellan stater när det gäller asylsökande och skydd kan vara bra – och till och med eftersträvansvärt – när målsättningen och resultatet är ett bättre skydd för människor på flykt. Däremot är det inte okej för länder att försöka kringgå sitt eget ansvar för skyddssökande personer eller att skjuta ifrån sig ansvaret och lägga över det på en annan stat.
Dessa invändningar till trots har flera regeringar i EU lanserat olika typer av utlokaliseringsidéer. Österrike har visat intresse för att ansluta sig till den brittiska dealen med Rwanda. Tyskland förklarade i december att man vill undersöka möjligheterna att pröva asylansökningar utanför EU. I Sverige har migrationsministern aviserat att man tittar på möjligheten att inrätta ”återvändandecenter” i tredje land för personer som har fått avslag på sin asylansökan men inte kan utvisas [5]. I nuläget har dock inget av dessa förslag lett till konkreta resultat, vilket sannolikt dels beror på rättsliga och praktiska problem, dels på att länder utanför EU (med Rwanda och Albanien som möjliga undantag just nu) inte varit intresserade av att hjälpa EU med migrationskontrollåtgärder som dessa länder uppfattar som orättvisa.
[5] Hans Olsson, Ministern: Flytta dem som inte kan utvisas till center utanför EU, Dagens Nyheter, 24 oktober 2023. https://www.dn.se/sverige/ministern-flytta-de-som-inte-kan-utvisas-till-center-utanfor-eu/.
Påtryckningsmedel och hävstänger
Även om det låter cyniskt blir då frågan för EU hur man eventuellt kan motivera motsträviga tredjeländer att samarbeta kring EU-ländernas migrationspolitiska mål. I detta ljus kan man se de diskussioner som nu pågår om olika typer av påtryckningsmedel på andra stater så att de begränsar eller helt stoppar människor som vill fly till EU och tar tillbaka asylsökande och andra migranter som saknar tillstånd att vistas här. Dessa diskussioner handlar bland annat om viseringsregler, bistånd och handel. EU kan till exempel göra det svårare för personer från länder som inte samarbetar med EU att få visum, minska eller stoppa utvecklingsbiståndet till motsträviga länder eller hota med handelsrestriktioner.
Diplomatiska kontakter mellan länder kan vara ett annat verktyg och det har sagts att man skulle kunna skapa lagliga migrationsmöjligheter för människor som Europa vill ha, exempelvis vissa arbetstagare eller studenter, i utbyte mot insatser i ursprungs- och transitländer som ska förebygga irreguljär migration eller för att ta tillbaka personer utan vistelserätt i EU.
Åtgärder av detta slag har diskuterats länge men det är svårt att se att några avgörande framsteg har gjorts eller kommer att göras i framtiden. Transit- och ursprungsländer är inte en enhetlig grupp, vilket innebär att om press över huvud taget ska utövas, så kan åtgärderna behöva anpassas till de konkreta förhållandena i varje enskilt ursprungs- och transitland. Alla länder reagerar inte på samma sätt på hot från EU om viseringsrestriktioner och på många håll i världen är det redan idag svårt för människor att få Schengenvisum. Att villkora handelsförmåner eller utvecklingsbistånd med tredjeländers lydnad mot EU:s restriktiva migrationspolitiska mål kan fungera om ett land verkligen är beroende av dessa företeelser. Om de medel som flyktingar och migranter i EU skickar hem är viktigare är minskat bistånd inget avgörande hot.
En del åtgärder i den externa dimensionen skulle också kunna vara helt ineffektiva, eller till och med kontraproduktiva om målet är att minska migrationen. Om människor ska ha bättre levnadsvillkor i sina ursprungsländer så att de inte känner att de måste fly eller migrera, är uteblivet bistånd kanske inte den bästa vägen framåt. Många tredjeländer kan också uppfatta EU:s påtryckningsstrategier som ensidiga, förmyndaraktiga eller som ett uttryck för neokoloniala attityder. Regeringarna i tredjeländer har i allmänhet inget intresse av att deras medborgare riskerar sina liv på farliga irreguljära resor till Europa, men de tenderar att förvänta sig att EU erbjuder säkra och lagliga alternativ, behandlar deras medborgare humant och rättvist, stödjer deras integration och låter dem skicka tillbaka pengar (så kallade remitteringar) till släktingar i hemlandet – i stället för att ta dem i förvar och tvångsutvisa dem. Ensidiga påtryckningar köper därmed inte välvilja och det blir en obalans mellan många tredjeländers migrationspolitiska intressen å ena sidan och EU:s å den andra. EU-förslag som uppfattas som orättvisa kan leda till frustration och motsträvighet bland tredjeländer snarare än till samarbetsvilja och detta riskerar att urholka det förtroende och den känsla av partnerskap som egentligen behövs för skapa omständigheter som gör det onödigt för människor att fly och som kan hjälpa att bygga upp en bättre global ram för en ansvarsfull och human migrationspolitik.
Negativa konsekvenser på bred front
En sista fråga som man kan ställa sig är varför olika och delvis ganska grova och radikala åtgärder i migrationspolitikens externa dimension verkar ha högkonjunktur igen just nu trots att forskare och experter har varnat för risker och nackdelar i många år. Sannolikt är det ett resultat av två faktorer: För det första ser vi åter igen ett ökande antal irreguljära inresor och asylansökningar i EU och denna trend sammanfaller med allvarliga kapacitetsproblem i mottagandesystemen och tuffare ekonomiska förhållanden i flera medlemsstater. Detta väcker rädslor för nya ”migrationskriser”, en rädsla som på många håll i Europa utnyttjas av högerpopulistiska krafter som presenterar till synes enkla lösningar. För det andra växer insikten att genomförandet av den interna asyl- och migrationsreformen i EU i form av den nyligen antagna migrations- och asylpakten kommer att ta tid och att det, även om det så småningom lyckas, inte nödvändigtvis kommer att minska antalet människor som flyr till Europa. De i EU som vill ha färre asylsökande tittar därför redan bortom asyl- och migrationspakten och driver på för åtgärder för att motverka migrationen utomlands, innan skyddssökande ens kan nå EU:s gränser.
Det är viktigt att notera att samarbete mellan EU och länder utanför unionen kan vara bra om det görs på rätt sätt; till exempel om det leder till att färre människor måste fly, att säkra och lagliga vägar till skydd öppnas och om resultatet av samarbetet blir en ansvarsfördelning som stärker skyddet för de människor som behöver det. Så som den diskuteras idag handlar dock EU:s strategi inte om det utan snarare om att till nästan varje pris och så snabbt som möjligt försöka pressa ner antalet asylsökande som lyckas ta sig till EU.
Med tanke på att de flesta människor på flykt befinner sig i den globala södern, ofta i ursprungsländernas närområden, är det orättvist att försöka lägga ytterligare ansvar på de samhällen och länder som redan kämpar med kriser och större flyktingsituationer. Omvärlden ser vad EU gör, hur Europa agerar gentemot utsatta människor, och på många håll i världen finns en tydlig opinion emot ett utökat samarbete med EU så länge det sker på EU:s nuvarande villkor. Om EU fortsätter på den inslagna banan finns därför en risk att man till slut bara har autokratier och tvivelaktiga regimer kvar att samarbeta med. Om man gör sig beroende av dessa kan de skaffa sig inflytande över den europeiska politiken genom att, som exempelvis Turkiet och Belarus har gjort, hota med migrationsströmmar. Det globala skyddssystemet riskerar att ta allvarlig skada. Och som om detta inte skulle vara problematiskt nog skadas också EU:s anseende och inflytande i världen.