Joakim Lundqvist, Silas Aliki och Jasmine Qazbegi, Folkets Advokatbyrå.
Migrationsverkets hantering av asylansökningar från personer från Gaza sätter ljuset på ett av systemfelen i myndighetens rättsliga styrning: de tas fram på ett sätt som varken tar tillräcklig hänsyn till omständigheter som talar för en risk för framtida våldsutbrott eller till de osäkerhetsfaktorer som finns.
I slutet av december 2023 kom nyheten att Migrationsverket beslutat att utvisa en man till Gaza eftersom han inte ansågs ha behov av skydd i Sverige. Migrationsverket skrev i sitt beslut att situationen i Gaza inte var så allvarlig att alla och envar riskerade att skadas till följd av urskillningslöst våld trots det just nu pågående kriget. Sedan beslutet uppmärksammats i media meddelade Migrationsverkets rättsavdelning att man skulle ompröva beslutet (DN 29/12).
Nyheten väcker två frågor som är värda att uppmärksamma.
Frågan om alla och envar som befinner sig i Gaza just nu riskerar att skadas till följd av urskillningslöst våld i konflikten mellan Israel och Hamas är inte speciellt svår att besvara. Antalet dödsoffer kan utan svårighet mäta sig med de från Syrien under inbördeskrigets värsta år och krigföringen mot Gaza präglas av en svårt bristande respekt för internationell humanitär rätt.
En betydligt svårare fråga rör den framåtsyftande bedömningen: Kan situationen i Gaza just nu och tidigare historiskt leda till slutsatsen att det i framtiden finns en risk för människor där att skadas i väpnad konflikt eller utsättas för andra allvarliga övergrepp?
Det är den senare frågan som vållar huvudbry hos asylrättsjurister i Sverige, särskilt hos Migrationsverket och migrationsdomstolarna. Situationen i Gaza och på Västbanken – de ockuperade territorier som tillsammans utgör staten Palestina – har under de senaste decennierna växlat hastigt mellan våldsamma militära angrepp och frånvaron av dem. Annorlunda uttryckt har risken för civila att skadas genom stridshandlingar ibland varit nästintill obefintlig och ibland kunnat kvantifieras till en på hundra varje given månad.
För att besvara frågan om hur en väpnad konflikt i en asylsökandes hemland sannolikt kan komma att utvecklas tittar svenska myndigheter oftast på den politiska situationen: Finns det en trovärdig fredsprocess, går det att förutse hur konfliktens parter kommer agera, finns det förmåga till fortsatta stridshandlingar hos parterna?
I den analysen ser vi att följande är värdefullt att lyfta fram:
Den politiska situationen i Israel och Palestina präglas sedan fredsprocessen avstannade under 00-talet av ömsesidigt förstärkande problem: Israels ockupation av Gaza och Västbanken, svaga demokratiska strukturer i Palestina, Hamas våldsanvändning mot Israels och sin egen befolkning, Israels apartheidpolitik mot palestinierna, bosättarpolitiken, inflytandet av högerextrema partier över israelisk förvaltning och politik med mera. Lägg till det att situationen kan påverkas kraftigt av helt externa aktörer: USA, Iran, Hizbollahmilisen i Libanon med flera. De just nu vanligast förekommande aktörerna i stridshandlingar i konflikten – Israel och Hamas – har historiskt visat att de är förmögna att fortsätta begå angrepp mot varandra. Den fortsatta ockupationen av Palestina med all dess vardagliga förnedring tillsammans med det återkommande urskillningslösa våldet mot Gaza och Västbanken pekar på att palestinier kommer fortsätta ta till vapen mot Israel även om Hamas i framtiden inte kommer vara den centrala väpnade aktören.
Vår slutsats är då ganska enkel: När man bedömer om det finns en risk att en civilperson som i framtiden återvänder till Gaza drabbas av urskillningslösa attacker måste man dra slutsatsen att den risken finns även om det för tillfället inte förekommer stridshandlingar. Historien lär oss nämligen att alla förutsättningar för att våldet blossar upp igen finns kvar och då kan man förutse att det kommer ske inom de närmaste åren.
Så varför gör inte Migrationsverket eller migrationsdomstolarna bedömningen att asylsökande civila från Gaza redan på grund av konflikten behöver skydd i Sverige?
Det beror antingen på att man inte tillskriver den politiska situationen samma betydelse som vi, att man inte tillämpar samma tidsperspektiv eller att det helt enkelt är fel på lagstiftningen som Migrationsverket har att använda sig av.
Betydelsen av vilken av de här alternativa förklaringarna som stämmer när det gäller situationen i Palestina är begränsad sett ur ett flyktingpolitiskt perspektiv: Även om besluten hos svenska myndigheter är oerhört betydelsefulla för dem som riskerar att utvisas till Gaza just nu och för deras närstående så rör det sig om en förhållandevis liten grupp asylsökande i Sverige[1]. Sett ur ett bredare perspektiv är den desto större eftersom den rör själva den hårda kärnan i asylrätten, skyddet mot att återsändas till en plats där man riskerar att utsättas för allvarliga övergrepp (principen om non-refoulement).
[1] Skälen till att förhållandevis få palestinier just nu inte alls kan lämna Gaza för att söka asyl är däremot ur ett flyktingpolitiskt perspektiv väldigt intressant – att människor hindras av Israel och Egypten att fly från ett område där det förekommer stridshandlingar är ett exempel på hur asylrätten sätts ur spel genom att civila behandlas som om de vore ett säkerhetshot i ett presumtivt värdland.
I praktiken hanteras mycket av beslutsfattandet genom Migrationsverkets rättsliga styrdokument, just nu kallade för rättsliga ställningstaganden, där Migrationsverket ger riktlinjer till sina medarbetare i frågor som rör bland annat hur man ska bedöma säkerhetsläget i olika länder och därmed vilka asylsökande som kan beviljas skydd på grund av det. Riktlinjerna får i de delarna kraftigt genomslag i beslutsfattandet både hos Migrationsverket och vid migrationsdomstolarna. För Migrationsverket gäller det då att försöka konstruera en prognos för utvecklingen i varje givet land. Myndighetens hantering av asylansökningar från personer från Gaza ger skäl att ifrågasätta om myndigheten alls lyckas konstruera prognoser som är hållbara.
För närvarande saknas ett aktuellt rättsligt ställningstagande angående situationen i Gaza. Det som istället finns är en instruktion om att inga utvisningsbeslut får verkställas genom att någon reser dit. Sådana instruktioner utfärdas hos Migrationsverket med jämna mellanrum i samband med att den väpnade konflikten intensifieras med aktiva stridshandlingar i Gaza. Däremot antas inte ställningstaganden som anger att personer som återsänds dit i framtiden riskerar att skadas och därför är i behov av skydd som alternativt skyddsbehövande. Detta trots att situationen där sedan många år bäddat för stridshandlingar och att sådana förekommer med jämna mellanrum.
Situationen i andra länder som återkommande drabbas av konflikter är likartad: Rörande Afghanistan, Etiopien och Sudan har Migrationsverket flera gånger under de senaste åren misslyckats med att göra en bedömning som tar höjd för framtida utbrott av våldsamheter trots att situationen i de länderna präglats av osäkerhet, instabilitet och politiskt våld. Istället har myndigheten i samband med att stridigheter brutit ut infört besluts- och/eller verkställighetsstopp för att sedan, när läget lugnat ner sig, anta ställningstaganden som anger att det enbart i undantagsfall föreligger risk för civilpersoner att skadas eller att det oftast går att hänvisa asylsökande till internflykt, alltså att de kan bosätta sig i en del av hemlandet som inte drabbats lika allvarligt av konflikten.
Bedömningen av situationen i Ukraina är likartad: Mellan krigsutbrottet i februari 2022 och december 2023 rådde både besluts- och verkställighetsstopp. I december 2023 antog Migrationsverket ett rättsligt ställningstagande som anger att asylsökande från Ukraina som regel kan hänvisas till internflykt i de delar av landet som ligger långt ifrån frontlinjerna – trots att myndigheten inte kunde förutse krigsutbrottet i sig och trots att väldigt få internationella bedömare med säkerhet kan förutse hur striderna kommer utvecklas.[2]
[2] Det ska nämnas i sammanhanget att de flesta asylsökande från Ukraina beviljas tillfälligt skydd i Sverige och därför just nu inte riskerar att utvisas dit. Det tillfälliga skyddet har dock inget att göra med en bedömning av skyddsbehovet utan är kopplat till ett politiskt beslut om hur asylsökande från Ukraina ska hanteras inom EU.
I det rådande politiska klimatet är det inte populärt att prata om osäkerhet eller komplexitet i någon som helst fråga som rör migration, men en seriös hantering av asylansökningar kräver att man tar hänsyn till att verkligheten är just komplex och framtiden är svår att förutsäga. Migrationsverket behöver förklara varför man gång på gång misslyckats med att anta hållbara rättsliga ställningstaganden rörande länder som drabbas av väpnad konflikt.
Slutnot: * Den 29 januari 2024 meddelade den asylsökandes offentliga biträde på sociala medier att Migrationsverket efter omprövning av beslutet beviljat den asylsökande alternativ skyddsstatusförklaring på grund av risken att i Gaza drabbas av urskillningslöst våld i den väpnade konflikten. Artikelförfattarna ser inte att ändringen av det enskilda beslutet alls påverkar hur man kan se på problemen i Migrationsverkets beslutsfattande.