Av Bernd Parusel, forskare i statsvetenskap vid svenska institutet för europapolitiska studier (Sieps) och migrationsexpert.
Vidarebosättningsprogram för kvotflyktingar är centrala instrument inom det globala skyddssystemet för människor på flykt. Men jämfört med territoriella asylsystem finns viktiga skillnader. Vidarebosättning bör därför komplettera asylmottagandet men kan inte ersätta det[1]
Innan Ryssland invaderade Ukraina i februari 2022 och flera miljoner människor drevs på flykt inom loppet av några månader, kunde man följa en märklig debatt om asylrättens framtid bland politiker, debattörer och experter i olika europeiska länder, däribland Sverige. Vissa menade att den territoriella asylrätten i sin nuvarande form borde avvecklas. Flyktingkonventionen från 1951 var föråldrad, hette det, och rätten för individer att söka asyl inom ett annat lands territorium (eller vid gränsen) borde överges. I stället föreslogs att ett ”kvotsystem” skulle ersätta asylmottagandet och prövningen i EU eller Sverige. Hur ett sådant kvotsystem skulle se ut specificerades inte i detalj, men tanken påminde om det redan existerande FN-systemet för uttagning och överföring av kvotflyktingar eller liknande humanitära mottagandeprogram. Hur som helst så skulle ett sådant system bland annat ha ”fördelen” att destinationsländerna själva skulle få välja vilka och hur många flyktingar de vill ta emot och varifrån, snarare än att behöva hantera dem som tar sig hit på egen hand.
Kritiker av det nuvarande asylsystemet har förstås en poäng när de hävdar att EU:s gemensamma asylsystem, och hur det har tillämpats och utvecklats på senare tid, har allvarliga brister. Visumkrav, transportörsansvar, olika typer av avskräckningsstrategier och även fysiska barriärer som murar eller stängsel har gjort det mycket svårt för människor i behov av skydd att på egen hand nå EU:s territorium på någorlunda säkra och ordnade sätt, för att söka asyl här. Många måste anlita människosmugglare och riskera sina liv på allt farligare resor. Något EU-system för humanitära viseringar eller andra lagliga alternativ finns inte, och beroende på var i Europa en asylsökande anländer står hen inför stora variationer när det gäller utsikter att få skydd, olika typer av, ibland bristfälliga, asylförfaranden och starkt varierande mottagandevillkor. EU har mycket kvar att göra för att åstadkomma ett rättvist, solidariskt och sammanhållet asylsystem. Ett ytterligare problem, främst från regeringarnas perspektiv, är att en del asylsökande inte kvalificerar sig för skydd i enlighet med flyktingkonventionen eller andra etablerade skyddsgrunder samtidigt som myndigheterna finner det svårt att återvända dem som får avslag till deras ursprungsländer. Sist men inte minst har ansvarsfördelningen inom EU när det gäller att ta emot asylsökande varit mycket orättvis. Vissa länder har genom åren tagit ett mycket större ansvar än andra. Sammanlagt har dessa problem och brister gjort asylpolitiken till en omstridd fråga som orsakar politiska klyftor, både mellan och inom medlemsstaterna.
Det är sannolikt som ett resultat av dessa problem och den djupa politiska frustration de har orsakat som olika radikala idéer har fått genomslag i asyl- och migrationsdebatter. I Storbritannien, Danmark, Sverige och andra länder har politiker föreslagit att asyl endast ska kunna sökas utanför EU. I Danmark är en viss version av denna idé redan officiell regeringspolitik. De som bedöms vara i behov av skydd, eller åtminstone några av dem, skulle då, om de har tur, erbjudas en överföring till Europa genom ett kvotbaserat vidarebosättningsprogram eller liknande arrangemang. Det hävdas att detta skulle förebygga farliga irreguljära resor och göra det möjligt för europeiska länder att fokusera på de mest utsatta individerna. Ytterligare ett argument som hörs är att mottagande länder i Europa skulle vara mer villiga att erbjuda skydd om de kunde välja vilka individer som ska få det.
Argument och motargument i debatten
Vidarebosättning och liknande humanitära mottagningssystem är väletablerade och viktiga inslag i det globala skyddssystemet för flyktingar. FN betraktar vidarebosättning (från ett land till ett annat) som en av tre hållbara lösningar för flyktingar, tillsammans med lokal integration (i tillflyktslandet) och frivilligt återvändande (till hemlandet). Ändå finns det fundamentala skillnader mellan att ta emot kvotflyktingar, som väljs ut, och att ta emot asylsökande, som själva tar initiativet att ta sig till ett destinationsland. I den här artikeln vill jag presentera och diskutera några argument som visar att det är en dålig idé att ersätta asylrätten med ett kvotsystem.
För det första så finns det inga tecken som tyder på att ökad vidarebosättning skulle leda till färre asylsökande eller färre irreguljära gränspassager, eller att den politiska aptiten för vidarebosättning skulle öka när antalet asylsökande minskar. Efter den stora flyktingsituationen i Europa 2015–16 och innan Rysslands invasion av Ukraina minskade antalet nya asylsökande i Europa drastiskt – inte på grund av ett minskande antal flyktingar i världen utan mest på grund av hårdare avskärmnings- och avskräckningsåtgärder vid EU:s yttre gränser, migrationsöverenskommelser med grannländer (som Turkiet eller Libyen) och kanske även en mer restriktiv politik inom medlemsstaterna. Enligt logiken hos dem som argumenterar för ett annat flyktingskyddssystem borde detta ha ökat den politiska viljan att ta emot utvalda kvotflyktingar. I verkligheten har detta dock inte inträffat. Även om vi ser att några EU-länder har ökat sina flyktingkvoter är antalet vidarebosatta kvotflyktingar fortfarande mycket lägre än antalet personer som söker asyl här. Under 2019 vidarebosattes till exempel cirka 21 300 personer till EU:s medlemsstater genom kvotsystem, medan 206 000 fick ett positivt asylbeslut redan i första prövningsinstans[2]. Endast en av tio individer, förmodligen färre, får alltså skydd i EU via vidarebosättning. Att bevilja asyl på plats i EU är därmed fortfarande det i särklass primära sättet att ge skydd, trots minskningen av antalet asylsökande[3].
Statistik från Eurostat visar också att det inte finns något tydligt mönster över tid. Efter 2016 höjde några länder som Sverige, Tyskland och Frankrike sina vidarebosättningskvoter för 2017–19. Andra som Österrike, Belgien och de baltiska staterna ökade också sina löften eller införde nya vidarebosättningsprogram, bara för att minska eller överge dem igen senare. Danmark, som brukade ta emot kvotflyktingar, avbröt vidarebosättningen under 2017, 2018 och 2019. Detta visar att det befintliga kvotsystemet är instabilt. Regeringar är fria att öka och skala ner dessa program som de vill, och sådana val korrelerar ofta inte med utvecklingen av asylsituationen eller det globala behovet av vidarebosättning. Inte heller i Sverige finns det någon garanti för att politikerna behåller den nuvarande nivån på vidarebosättningskvoten, som är relativt hög internationellt sett. Följaktligen är kvotsystem beroende av politisk vilja snarare än något objektivt behov av långsiktiga lösningar för flyktingar.
För det andra är tanken att det offentliga stödet till flyktingar skulle öka om nationella regeringar kunde välja vilka individer, och hur många, de vill ta emot, förmäten och paternalistisk. Vem har kunskapen och rätten att bestämma vilka som är de allvarligaste flyktingsituationerna eller vilka individer som har störst behov av att erbjudas en trygg framtid i Europa? Vissa konfliktområden med akuta flyktingkriser kan vara för farliga för tjänstemän att komma åt för att kunna utföra sina vidarebosättningsuppdrag, och även om de skulle lyckas med det är det högst osäkert att de skulle hitta just de individer som är utsatta för de allvarligaste hoten. Många svåra kriser i världen syns knappt i media – hur ska vi då veta var de mest sårbara människorna finns? Vi får inte heller glömma att asylrätten inte bara finns till för människor som flyr från väpnade konflikter eller andra situationer som skapar uppmärksamhet i Europa; flyktingstatus är i första hand avsedd för individer som utsätts för politisk förföljelse, och var och hur detta sker är av naturliga skäl ofta dolt för våra ögon.
En del politiker klagar ibland på att de flesta asylsökande som kommer till Europa är relativt unga män och att vi behöver ett nytt system som fokuserar på kvinnor, barn och särskilt utsatta grupper. Här är det viktigt att förstå att den ofta obalanserade könsfördelningen bland asylsökande i Europa inte är ett resultat av asylrätten eller flyktingkonventionen utan snarare av ländernas försök att kringgå dessa genom att avskräcka asylsökande och göra Europa otillgängligt. Om vägarna till EU var säkrare och lagliga eller om det fanns möjligheter att ansöka om skydd från utlandet, skulle andelen kvinnor, barn eller äldre med största sannolikhet vara större. Om vi menade allvar med könsfördelningen skulle vi också erbjuda bredare möjligheter till familjeåterförening. Vidarebosättning är också ett viktigt verktyg i denna mening, just för att det fungerar som en kompletterande väg. Det är ett urvalssystem där mottagande länder till exempel kan ta emot hela familjer eller fokusera på kvinnor eller barn. Det är okej att göra så, men vi kan inte basera hela det globala skyddssystemet på vilka individer vi tycker det är mest synd om utifrån kriterier som kön eller ålder.
För det tredje är det inte klart varför en avveckling av den territoriala asylrätten i Europa skulle stoppa farliga irreguljära överfarter och dödsfall till sjöss. Europa kämpar hårt för att återvända asylsökande som fått avslag och andra personer utan laglig rätt att stanna i EU till sina ursprungsländer. Ofta fungerar det inte, till exempel när en persons identitet är oklar, när individen inte har och inte kan skaffa resehandlingar, eller när ett ursprungsland av olika skäl inte vill ta emot individen. Detta innebär att även om personer som anländer på irreguljära vägar inte skulle ha någon rätt att ansöka om eller få asyl så betyder det inte att vi kan tvinga alla att återvända. Så länge det fortfarande finns en chans, hur liten den än är, att stanna kvar i Europa, med eller utan uppehållstillstånd, kommer en del människor sorgligt nog att riskera sina liv för att ta sig hit. Den tragiska sanningen är att det finns människor som hellre lever under radarn och nästintill utan rättigheter i EU än att återvända till hemlandet.
Sist men inte minst, att överge territoriella asylsystem skulle skapa ett farligt prejudikat och möjligtvis sätta igång en kedjereaktion som i slutändan riskerar att skada eller förstöra hela det globala skyddssystemet.
Den senaste tidens ansträngningar att skärma av EU mot människor på flykt har redan haft denna effekt på länder som gränsar till Europa. Flera av dessa bygger nu också murar och stängsel. Om rika länder tror att de kan kringgå flyktingkonventionen och bara vidarebosätta några få utvalda individer utifrån skiftande politiska preferenser eller en ”integrationsförmåga” som inte går att mäta, varför skulle inte fattigare frontlinjeländer i andra delar av världen göra precis detsamma? Ju fler länder som sedan följer en sådan väg, desto mer skulle ansvaret för att ta emot asylsökande öka för de länder som fortsätter att hålla sina gränser öppna för människor på flykt. Vi skulle i slutändan kunna hamna i en situation där alla bara vill ta emot utvalda kvotflyktingar – och inga asylsökande. Men i en sådan situation skulle vidarebosättningen som den görs idag också bli omöjlig. Vidarebosättning bygger på att flyktingar i normalfallet väljs ut i länder dit de har flytt, inte i ursprungsländerna.
Facit
Flykten från Ukraina har förhoppningsvis öppnat ögonen för dem som lättvindigt påstått att asylrätten spelat ut sin roll. Ingen kan på allvar tro att en kvotuttagning på plats i Ukraina hade fungerat som en lösning. De som flydde behövde öppna gränser, och grannländerna ställde faktiskt upp på det. På så sätt har den tragiska flyktingsituationen vi nu upplever i Europa visat att skyddssystem som bara bygger på kvoter inte fungerar när människor behöver skydd omedelbart.
Om vi vill ha ett fungerande globalt skyddssystem för flyktingar har vi inget annat val än att försvara den nuvarande ordningen för skydd av flyktingar och andra skyddsbehövande och att arbeta för att förbättra den, till exempel genom att erbjuda säkra och lagliga vägar genom humanitära visum eller kompletterande skyddssystem. Vidarebosättning av kvotflyktingar är också ett mycket värdefullt skyddsverktyg, inte minst inom ramen för en global ansvarsdelning och solidaritet mellan rikare och fattigare länder. Befintliga vidarebosättningsprogram och liknande humanitära mottagnings- eller sponsringssystem bör därför förbättras och utökas, och nya införas, för att öppna upp fler alternativ till riskfyllda oregelbundna resor. Men sådana program kan inte användas som motivering för att överge rätten att ansöka om och få asyl i destinationsländer. Vidarebosättning är ett kompletterande system, inte ett substitut för territoriellt skydd.
[1] En tidigare version av denna artikel publicerades på engelska, franska, spanska och arabiska i tidskriften Forced Migration Review, utgåva 68 (november 2021), www.fmreview.org/externalisation.
[2] Om man också inkluderar positiva beslut som tas i nom ramen för överklagandeförfaranden skulle antalet positiva asylbeslut sannolikt vara ännu högre.
[3] Årssiffror för 2020 och 2021 är svåra att använda för jämförelser eftersom Covid-19-pandemin gjorde vidarebosättning svårare på grund av t.ex. reserestriktioner.
