Den person som är statslös har inte medborgarskap i något land och omfattas därför inte av alla de lagar och rättigheter som gäller i det land där personen är bosatt. UNHCR beskriver statslöshet som att inte existera i laglig bemärkelse. Den som är statslös saknar därför ofta i praktiken grundläggande mänskliga rättigheter som att kunna arbeta och skaffa sig bostad och utbildning, eller att gifta sig lagligt och registrera sina barns födelse.
UNHCR, som har i uppdrag att förebygga statslöshet globalt, uppskattar att det finns omkring 12 miljoner människor i världen som är statslösa. Men siffran är mycket osäker eftersom länder definierar och registrerar statslöshet på olika sätt, eller inte alls.
Organisationen European Network on Statelessness (ENS) är en paraplyorganisation för idéburna organisationer, forskare med flera i 41 länder i Europa som engagerar sig för statslösas rättigheter och för att motverka statslöshet. ENS följer utvecklingen och ger ut ett Statslöshet-index som bedömer hur länder i Europa skyddar statslösa och vad de gör för att förebygga och minska statslöshet. Indexet omfattar idag 30 länder som regelbundet granskas av ENS, och med hjälp av indexet kan länderna jämföras inbördes. Det är baserat på sex teman: International and Regional Instruments, Statelessness Population Data, Statelessness Determination and Status, Detention och Prevention, Reduction and Resources.
Den senaste granskningen av Sverige publicerades i april 2022. I denna text presenteras valda delar av rapporten, i fri översättning av Michael Williams och textbearbetning av Karin Nilsson Kelly. Texten inleds med en kort sammanfattning av de viktigaste slutsatserna.
Se https://index.statelessness.eu/country/sweden) för rapporten i sin helhet.
ENS statelessnessindex om Sverige – Sammanfattande slutsatser
Sverige brister i arbetet mot statslöshet och i skyddet av statslösa. Det finns flera luckor i lagstiftningen och allvarliga utmaningar inom indexets samtliga områden.
I Sverige finns cirka 14 500 personer som räknas som statslösa. I verkligheten kan det vara betydligt fler eftersom det saknas ett lagstadgat eller på annat sätt vedertaget förfarande att fastställa om en person är statslös. Det finns inte heller någon entydig definition av begreppet statslöshet eller vad det innebär för den enskilda individen. Det saknas också ett fullgott skydd mot godtyckliga eller upprepade frihetsberövanden och det tas inte tillräcklig hänsyn till om en person är statslös när det fattas beslut om frihetsberövande.
När det gäller att förebygga och minska statslöshet i Sverige är lagen förhållandevis bra och Sverige har anslutit sig till de viktigaste internationella konventionerna om statslöshet. Det finns dock flera allvarliga brister. Det finns till exempel inga bestämmelser för att skydda rätten till medborgarskap vid födsel för barn som föds som statslösa i Sverige, vilket både strider mot 1961 års konvention för att begränsa statslöshet och FN:s konventionen om barnets rättigheter (Barnkonventionen). Det finns inte heller bestämmelser om hur barns nationalitet ska fastställas vid födseln.
För den som förlorar sitt medborgarskap finns skyddsåtgärder för att förhindra statslöshet och en person kan inte bli fråntagen sitt medborgarskap med hänvisning till nationell säkerhet.
Internationella konventioner och andra överenskommelser (International and Regional Instruments)
Det finns ett flertal internationella konventioner och andra överenskommelser om statslöshet. De viktigaste är FN:s konventioner om statslösa personers rättsliga ställning (från 1954) och om begränsning av statslöshet (från 1961). Sverige har anslutit sig till båda, men med vissa reservationer, och ingen av dessa konventioner har införlivats i den nationella lagstiftningen. En annan viktig konvention är FN:s konvention om barnets rättigheter (Barnkonventionen), som Sverige har inkorporerat i sin lagstiftning.
Sverige har även anslutit sig till den europeiska konventionen om medborgarskap och konventionen om mänskliga rättigheter. Däremot har Sverige inte ratificerat Europarådets konvention om undvikande av statslöshet i samband med statssuccession, eller konventionen om rättigheter för alla migrerande arbetstagare och deras familjer, som även den har bäring på frågan om statslöshet.
Relevant EU-lagstiftning, som Sverige är bunden av, är bland annat EU:s återvändandedirektiv. Sverige har också bilaterala återvändandeavtal med flera länder.
Befolkningsstatistik (Statelessness Population Data)
Det finns en betydande tillgång på data och statistik om statslösa personer i Sverige. Men bristen på förfarande för att fastställa statslöshet och på en definition av statslöshet begränsar uppgifternas tillförlitlighet. Personer som är statslösa riskerar att inte bli registrerade som sådana av behöriga myndigheter. ENS bedömer det därför som mycket troligt att statslöshet är underrapporterad i Sverige.
Svensk befolkningsstatistik är som regel uppdelad efter ålder, kön och medborgarskap. Vissa datainsamlingssystem, till exempel folk- och bostadsräkningar, har kategorier för statslösa, personer under utredning och personer av okänd nationalitet. Dessa kategorier överlappar delvis varandra.
Det totala antalet officiellt registrerade statslösa i Sverige 2020 var 14 435 personer (6 577 kvinnor och 7 858 män). Det totala antalet personer som 2020 registrerades med okänd nationalitet var 13 069 (5 890 kvinnor och 7 179 män). UNHCR uppger att det i Sverige i slutet av 2020, totalt fanns 27 504 personer som kan räknas som statslösa (UNHCR Global Trends 2021).
Det förs årlig statistik över antalet statslösa som beviljas svenskt medborgarskap (3 227 år 2020) och antalet statslösa som söker asyl (347 år 2020). Av dem som registrerats som statslösa vid asylansökan beviljades 57 procent asyl 2021. Statistiken om statslösa innehåller även uppgifter om förnyade tillstånd, återvändande och ansökan om familjeåterförening.
Definition av statslöshet och status (Statelessness Determination and Status)
Svensk lagstiftning saknar en vedertagen definition av vad som menas med statslöshet. Det finns inte heller beskrivet i lagen hur statslöshet ska fastställas (ett sådant förfarande kallas Statelessness determination procedure, SPD) även om det i praktiken har utvecklats vissa kriterier och tillvägagångssätt för att identifiera statslöshet. En person som är statslös har inte automatiskt rätt till uppehållstillstånd eller vissa andra rättigheter i Sverige enbart på grund av sin statslöshet. De två främsta myndigheterna som har att bedöma statslöshet är Migrationsverket och Skatteverket. De har inte gemensamma procedurer och därför kan olika bedömningar göras av dem. I extremfall kan samma person vara registrerad som statslös hos Migrationsverket men inte hos Skatteverket. Att införa ett allmänt förfarande i svensk lag för att avgöra statslöshet är därför en nödvändighet. Enligt de konventioner om statslöshet som Sverige har anslutit sig till finns det krav på att informera statslösa om sina rättigheter enligt 1954 års konvention, och att utbilda berörda myndigheter om statslöshet. Detta sker i liten utsträckning. Höga beviskrav ställs på statslösa att styrka sin statslöshet, vilket kan leda till att faktiskt statslösa inte erkänns som sådana. Därför borde beviskraven vara mer flexibla och uppmärksamma de svårigheter som finns för en del statslösa att få fram skriftliga bevis på sin statslöshet.
Frihetsberövande och förvar (Detention)
Det finns luckor både i lagstiftningen och i praxis när det gäller att skydda statslösa mot godtyckliga frihetsberövanden, vilket ökar risken för att statslösa frihetsberövas på ogiltig grund. ENS bedömer att rättssäkerheten för den som är statslös och blir frihetsberövad är relativt god. Men för den som friges ur häkte eller förvar är skyddet begränsat; en person som inte är asylsökande och som inte haft uppehållstillstånd före frihetsberövandet kan släppas utan att få något stöd från samhällets sida.
Utlänningsförvar
Förvar av utlänningar i Sverige är reglerat i lag. Beslut om förvar kan fattas av Migrationsverket, Migrationsdomstolen eller polisen. Vuxna, vars identitet är oklar, kan frihetsberövas för att fastställa deras rätt att stanna om det är sannolikt att de kommer att nekas inresa eller utvisas. Likaså om det finns risk för brottslig verksamhet eller avvikelse.
Statslöshet är inte juridiskt relevant i beslut om häktning. Lagen säger visserligen att sårbarhets bedömningar bör göras före ett frihetsberövande, men statslöshet anses inte vara en faktor som ökar sårbarheten.
Myndigheterna är skyldiga att frige en person ur förvar om det inte finns rimliga utsikter att utvisa/avvisa vederbörande. Det händer dock att personer som av olika skäl inte kan utvisas hålls kvar i förvar. Det gäller även statslösa personer som inte kan bevisa sin identitet och därför bedöms vara samarbetsovilliga. Ett utvisningsbeslut ska ange vilket land personen ska återsändas till. I vissa fall anges dock mer än ett land för att öka möjligheterna för polisen att genomföra utvisningen.
Regler för frihetsberövande (Procedural Safeguard)
Den maximala tidsgränsen för att hållas i förvar är i Sverige 12 månader (i följd). Personer som fått ett beslut om utvisning eller avvisning kan hållas i förvar upp till två månader, med möjlighet till förlängning om det finns synnerliga skäl. Det genomsnittliga frihetsberövandet 2020 var 55 dagar. Det görs automatiska periodiska granskningar av lagligheten av frihetsberövande. Varje beslut om förlängt förvar ska föregås av en muntlig förhandling. Om det är sannolikt att verkställandet av en utvisning kommer att ta längre tid på grund av bristande samarbete, eller om det är svårt att skaffa nödvändiga handlingar kan tiden i förvar förlängas till 12 månader. För personer som är häktade efter en brottmålsdom gäller inte dessa tider.
Skydd vid frigivning
Statslösa som har uttömt sin rätt att vistas lagligt i Sverige kan hamna i mycket stora svårigheter när de släpps ur häkte eller förvar. Det gäller till exempel bristen på giltig legitimation. Alla asylsökande får en handling av Migrationsverket med uppgifter om sin identitet och status som asylsökande (ett s.k. LMA-kort). Det är inte en officiell legitimation, men visar att personen har rätt att vistas i Sverige. Detta dokument gäller inte längre för den som varit frihetsberövad om giltighetstiden gått ut.
Återvändande- och återtagandeavtal
Sverige har bilaterala avtal med 19 länder och ingår i samtliga EU:s överenskommelser om återvändande och återtagande. Statslöshet beaktas inte specifikt i dessa avtal. Statslösa personer kan återsändas till de länder som är villiga att acceptera dem och där de tidigare har haft sin vanliga vistelseort.
Att förebygga och minska statslöshet (Prevention and Reduction)
Medborgarskap (Naturalisation)
Sedan juli 2021 har det blivit svårare att få permanent uppehållstillstånd i Sverige. Den som är över 18 år måste kunna försörja sig själv, leva ”ett hedervärt liv” och inte ha något brottsregister. Samtliga i en familj måste uppfylla kriterierna.
Statslösa personer kan, i likhet med flyktingar, ansöka om medborgarskap om de har permanent uppehållstillstånd och har vistats i Sverige i minst fyra år. För personer som inte kan styrka sin identitet gäller åtta år.
Statslösa barn (under 18 år) kan ansöka om medborgarskap om de har permanent uppehållstillstånd och varit bofasta i Sverige i två år (tidigare tre år). Statslösa ungdomar i åldern 18 till 20 år kan ansöka om medborgarskap genom anmälan, om de är stadigvarande bosatta i Sverige och har haft sin hemvist här sedan 15 års ålder.
Statslösa barn som föds i Sverige
Det finns ett skydd mot statslöshet i lagstiftningen som innebär att barn som är födda i Sverige och som annars skulle vara statslösa har rätt till medborgarskap. Barnet måste dock vara stadigvarande bosatt i Sverige, ha bott här i minst fem eller sammanlagt tio år och ha beviljats tillfälligt uppehållstillstånd enligt särskilda kapitel i utlänningslagen. En person som är mellan 18 och 21 år och uppfyller ovanstående kriterier, men inte har permanent uppehållstillstånd, kan registrera sig för svenskt medborgarskap om hen har varit bosatt här sedan 15 års ålder.
Sedan juli 2021 har det blivit svårare att få permanent uppehållstillstånd i Sverige, vilket gör det svårare för statslösa barn att så snart som möjligt efter födseln få svenskt medborgarskap. Skyddet är inte automatiskt genom anmälan även om kraven i lagen har uppfyllts. Om en förälder är statslös men den andra föräldern har ett medborgarskap kommer barnet som regel att registreras med samma medborgarskap.
För att ett barn som föds statslöst ska få medborgarskap bedömer Migrationsverket barnets statslöshet, oberoende av tidigare bedömningar från andra myndigheter. Bevisbördan ligger på barnet och beviskraven är höga. Det måste framgå att barnet är statslöst, annars kommer barnets nationalitet att betraktas som okänd och barnet kommer inte att få svenskt medborgarskap.
Registrering av födelse
Alla förlossningar i Sverige ska anmälas till Skatteverket så snart som möjligt av den barnmorska där barnet föddes, eller inom en månad av barnets vårdnadshavare om ingen barnmorska var närvarande vid förlossningen. Ett barns födelse registreras i folkbokföringen om modern är folkbokförd eller om fadern är folkbokförd och han är vårdnadshavare till barnet. Om föräldrarna inte är folkbokförda anmäls förlossningen ändå till Skatteverket, men barnet registreras i Skatteverkets register endast om föräldrarna fyller i en kompletteringsblankett.
Uppgifter om ett barn som är fött i Sverige som inte har svenskt medborgarskap skickas vanligtvis till Migrationsverket, sedan ska föräldrarna ansöka om uppehållstillstånd och uppvisa giltigt pass eller resehandling. Rädslan för att bli utvisad kan potentiellt hindra familjer utan tillstånd från att registrera ett barn.
Sverige utfärdar inga internationella födelsebevis. Istället kan ett personbevis (folkbokföringsbevis) utfärdas på begäran av föräldrarna. Det är ett utdrag ur folkbokföringen och innehåller uppgifter om den enskilde och finns i det register som förvaltas av Skatteverket.
Nyblivna föräldrar måste fylla i Skatteverkets formulär med information om det nyfödda barnet i ett fält där barnets nationalitet ska anges. Migrationsverket kommer att utreda föräldrarnas medborgarskap och kan sedan registrera barnet med samma medborgarskap som en av föräldrarna. Myndigheterna använder landinformation, rättspraxis och juridiska rapporter för att informera om sin bedömning av nationalitet. Skatteverket gör ibland sin egen bedömning av ett barns nationalitet. Det kan hända att Skatte- och Migrationsverket registrerar olika nationaliteter för ett och samma nyfödda barn, eftersom deras system inte är sammanlänkade.
Om det varken kan fastställas att personen har medborgarskap eller är statslös, ska Skatteverket registrera personen med okänt medborgarskap. Det finns dock ingen gemensam ram som ska ligga till grund för de behöriga myndigheternas bedömning av huruvida ett barn är statslöst, har okänd nationalitet eller är under utredning, eller vilken bevisbörda och vilka beviskrav som ska tillämpas.
Minska statslöshet på plats
År 2019 lovade Sverige att genomföra en offentlig utredning om medborgarskap och att fortsätta vidta åtgärder mot statslöshet i linje med de utmaningar som noterades i UNHCR:s kartläggningsstudie 2016. Det inkluderade att föra en dialog med ansvariga nationella myndigheter om registrering av statslöshet, nationalitet och okänd nationalitet, samt att begränsa inkonsekvenser i registreringen. Vissa av dessa åtgärder har vidtagits av regeringen medan andra ännu pågår.
Kommande ändringar av den svenska medborgarskapslagen skapar osäkerhet och kan snarare förvärra statslösheten än minska den. Detta eftersom de flesta besluten i asylärenden leder till tillfälliga uppehållstillstånd, och en ansökan om medborgarskap kräver permanent uppehållstillstånd. Det pågår också en utredning om att införa språkkrav och krav på samhällskunskap för att erhålla medborgarskap. Det tar då längre tid att uppfylla villkoren för såväl permanent uppehållstillstånd som medborgarskap. Under den tidigare utlänningslagen beviljades permanent tillstånd vid godkänd ansökan om uppehållstillstånd. Då kunde en statslös person söka medborgarskap efter 4 års vistelse om tillstånd beviljades i grundprocessen.
Berövande av medborgarskap
Det finns ett skydd i lagstiftningen som förbjuder fråntagande av medborgarskap om detta skulle leda till statslöshet. Migrationsverket är behörig myndighet för att återkalla medborgarskap. Ett medborgarskap får endast tas ifrån en medborgare som har fyllt 21 år, som inte är bosatt i Sverige och som inte har anknytning till Sverige. Personen kan ansöka hos Migrationsverket om att få behålla sitt medborgarskap genom en särskild ansökningsblankett där alla besök till Sverige sedan födsel redovisas samt familjeanknytning eller anknytning till en annan person.
Det finns för närvarande inga bestämmelser om fråntagande av svenskt medborgarskap på grund av nationella säkerhetsskäl, men ett förslag har lagts fram i riksdagen om att införa möjligheten att frånta en person sitt svenska medborgarskap om hen befinns skyldig till terrorism. Det finns inga diskriminerande bestämmelser om fråntagande av svenskt medborgarskap.
Barn som inte är födda i Sverige, eller har varit bosatta i Sverige, kan bli svenska medborgare genom en eller båda vårdnadshavare. När de blir vuxna kan de förlora sitt svenska medborgarskap om de inte ansöker om att behålla det innan de fyller 22 år, då en härledd förlust av medborgarskapet inträffar. Men om en förlust av svenskt medborgarskap leder till att personen blir statslös är detta förbjudet i lag.
Länk till rapporten om Sverige i Statelessness Index: