Anna Zoteeva är tingsmeriterad jurist och tidigare projektledare för integrationsprojekt med fokus på ukrainska massflyktingar. Anna analyserar rättsutvecklingen på migrationsområdet och har skrivit flera debattartiklar om massflyktingars situation.
Den 29 januari 2025 öppnade ansökningsperioden för tillfälligt skydd enligt massflyktsdirektivet för fjärde gången. Det innebär att ukrainska medborgare och andra som beviljats uppehållstillstånd till följd av EU-rådets genomförandebeslut 2022/382 kommer att kunna förlänga sina uppehållstillstånd till och med den 4 mars 2026.
Enligt migrationsministern[1] befinner sig cirka 43 000 personer i Sverige med tillfälligt skydd i enlighet med massflyktsdirektivet. Flertalet kom redan 2022. Några av dem hade redan familj i Sverige när de kom, eller har bildat familj under sin vistelse här. Många har också fått ett jobb och är numera en del av det svenska samhället. Är det möjligt för dessa personer att i stället för att förlänga sitt tillstånd att vistas i landet genom massflyktsdirektivet, få uppehållstillstånd på andra grunder? Det är vad denna artikel undersöker.
Varför statusbyte?
Det finns många skäl till varför enskilda skulle vilja göra ett så kallat statusbyte, det vill säga ansöka om uppehållstillstånd på andra grunder än massflyktsdirektivet:
- Tiden med massflyktsdirektivet kvalificerar inte för permanent uppehållstillstånd, något som Migrationsverket skriver[2] om på sin hemsida.
- ”Folkbokföring light” har införts för personer med tillfälligt skydd. Från första november gäller en ny lag, lagen (2024:691) om folkbokföring av utlänningar med tillfälligt skydd i vissa fall. De som omfattas av lagen saknar rätt till vissa bosättningsbaserade förmåner, som till exempel barnbidrag, äldreförsörjningsstöd och bostadsbidrag. De har som huvudregel inte heller rätt till CSN.
- Massflyktsdirektivet ger inte rätt till familjeåterförening. Familjemedlemmar måste befinna sig i Sverige, vara i behov av tillfälligt skydd själva och det måste röra sig om familjer som splittrats på grund av den fullskaliga invasionen. Det innebär att förhållanden som uppstått efter den 24 februari 2022 inte omfattas (RS/005/2022, p. 3.2.1).
Det finns alltså flera tungt vägande skäl från den enskildes perspektiv att vilja byta status, till exempel till ett arbetstillstånd eller uppehållstillstånd på grund av anknytning.
Finns det förslag om att möjliggöra statusbyte?
Ja. I departementspromemorian Bättre migrationsrättsliga regler för forskare och studenter, Ds 2024:31, finns två viktiga förslag som berör massflyktingar i kap. 5.7:
- Möjligheten att återkalla ett uppehållstillstånd enligt massflyktsdirektivet till förmån för andra typer av uppehållstillstånd.
- Möjligheten att ansöka om andra uppehållstillstånd inifrån, det vill säga ett nytt undantag i 5 kap. 18 § utlänningslagen.
Enligt denna promemoria, som varit på remiss till den 24 mars 2025, kommer massflyktingar att kunna genomföra statusbyte till:
– uppehållstillstånd för forskarstudier (doktorander inkluderat) eller för studier inom högre utbildning
– arbetstillstånd
– europeiskt blåkort
– tillstånd för näringsverksamhet
– familjemedlemmar till ovanstående kategorier
Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 mars 2026. Det finns inga övergångsbestämmelser för massflyktingar, vilket innebär att de nya bestämmelserna kommer att tillämpas direkt.
Förslaget är mycket positivt om det blir verklighet. Det undanröjer hinder för statusbyte för många ukrainare som uppfyller kriterier för andra uppehållstillstånd. Samtidigt innebär förslaget inte någon lättnad vad gäller kraven för de specifika grunder som gäller för dessa tillstånd. Den enskilde måste fortfarande ha tillräcklig lön, kollektivavtalsenlig anställning eller uppfylla kraven för eget företag. 2026 kommer det sannolikt att vara betydligt svårare att uppfylla kraven för arbetstillstånd, om förslaget om lön motsvarande 100 procent av medianlönen går igenom.
En stor brist med det aktuella förslaget är att uppehållstillstånd på grund av anknytning till svenska medborgare eller personer med permanent uppehållstillstånd inte omfattas. Det innebär att personer som har familj i Sverige fortfarande riskerar att behöva åka till Ukraina för att lämna in ansökan därifrån när direktivet löper ut.
Sammanfattningsvis möjliggör ändringarna i Ds 2024:31 ett statusbyte till vissa grunder, men inte alla. Dessutom kommer många arbetsgivare inte att kunna behålla sin personal på grund av det höjda lönekravet.
Finns det möjlighet att byta status redan 2025?
Med tanke på scenariot ovan kan man fråga sig om det går att byta status redan nu, i stället för att förlänga sitt uppehållstillstånd med massflyktsdirektivet som grund.
Det är inte möjligt att ha två uppehållstillstånd samtidigt. En stor andel av massflyktingarna har dock uppehållstillstånd som löper ut den 4 mars 2025. Vad säger då Migrationsverket om möjligheten att redan nu ansöka om uppehållstillstånd på andra grunder, i stället för massflyktsdirektivet?
Denna fråga behandlas i Migrationsverkets ställningstagande RS/005/2022, som nyligen uppdaterats i denna fråga. Avsnitt 2.3.3 i ställningstagandet behandlar tre olika situationer:
Om personen ansöker om uppehållstillstånd på annan grund samtidigt som uppehållstillstånd enligt massflyktsdirektivet gäller, så avvisas ansökan (p. 2.3.3.1).
Om personen, i samband med att det tillfälliga skyddet löper ut, ansöker om förlängt uppehållstillstånd på grund av det tillfälliga skyddet samt på annan grund, prövas massflyktsdirektivet före övriga grunder (p. 2.3.3.2).
Om personen, i samband med att det tillfälliga skyddet löper ut, enbart ansöker om fortsatt uppehållstillstånd på annan grund än det tillfälliga skyddet ska ansökan inte ses som en förlängningsansökan av det tillfälliga skyddet utan ska hanteras och prövas på sedvanligt sätt utifrån reglerna för övriga grunder för uppehållstillstånd. I detta fall behöver prövning även göras mot 5 kap. 18 § utlänningslagen, det vill säga om ansökan kan bifallas efter inresa (2.3.3.3).
Migrationsverket bedömer alltså att ansökan på andra grunder kan göras i samband med att det tillfälliga skyddet löper ut. Den enskilde ska då inte ansöka om förlängning utan om fortsatt uppehållstillstånd på annan grund. Om Migrationsverket kommer fram till att ansökan inte kan beviljas, men personen anför säkerhetsskäl mot att ansöka från hemlandet kommer denne i praktiken att betraktas som skyddsbehövande och beviljas ett nytt uppehållstillstånd med tillfälligt skydd.
Migrationsverkets ställningstagande utgår från att bestämmelserna om tillfälligt skydd (21 kap. utlänningslagen) går före andra grunder, inklusive de i 5 kap. utlänningslagen. Detta då massflyktsdirektivet ger ett omedelbart skydd och tillgång till vissa sociala rättigheter. Ansökningar om tillfälligt skydd ska handläggas skyndsamt, till skillnad från andra uppehållstillstånd där handläggningen tar längre tid.
Denna inställning delas dock inte av förvaltningsrätten i Göteborg, som i UM 8576-23 från den 18 augusti 2023 uttalade sig om prövningsordningen mellan kap. 5 och kap. 21 utlänningslagen. Rätten skrev:
Rättsläget är oklart men migrationsdomstolen bedömer att Migrationsverket, inom ramen för detta beslut, troligen borde ha prövat uppehållstillstånd på anknytning först. Detta då skyndsamhetskravet inte längre kunde motivera ett undantag från prövningsordningen som generellt sett avgörs av den numeriska strukturen i utlänningslagen där reglerna om uppehållstånd på anknytning finns i 5 kap. medan reglerna om tillfälligt skydd finns i 21 kap. Prövningsordningen har betydelse bland annat då anknytningen kunde ha genererat ett längre uppehållstillstånd som också kan leda till permanent uppehållstillstånd.
Förvaltningsrätten är osäker men gör ändå bedömningen att skyndsamhetskravet som gäller för tillfälligt skydd inte är ett skäl att frångå den vanliga prövningsordningen, där prövningen enligt kap. 5 (anknytning) går före kap. 21 (tillfälligt skydd). Detta mot bakgrund av att Migrationsverket hade haft gott om tid att fatta ett samlat beslut vid föregående beslutstillfälle i mars 2023. Rätten påpekar också att en annan grund kan ge ett längre uppehållstillstånd med möjlighet att få permanent uppehållstillstånd.
Förvaltningsrättens dom är inte prejudicerande, men det finns anledning att anta att Migrationsverkets tolkning i RS/005/2022 inte håller i domstol och att ansökan på andra grunder bör prövas före tillfälligt skydd även vid två öppna ansökningar
Närmare om undantag för att ansöka inifrån Sverige
Som framgått tidigare måste den enskilde omfattas av ett undantag för att beviljas fortsatt uppehållstillstånd på annan grund vid ansökan inifrån Sverige. Undantagsbestämmelserna finns i 5 kap. 18 § utlänningslagen.
För föräldrar till barn som är bosatta i Sverige kan 5 kap. 18 § andra stycket 5 p. utlänningslagen vara aktuellt. Enligt femte stycket i samma lagrum ska konsekvenserna för ett barn av att skiljas från sin förälder särskilt beaktas, om det står klart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om prövningen gjorts före inresan i Sverige. Det innebär att föräldrar kan få lov att ansöka och få fortsatt uppehållstillstånd utan att behöva lämna Sverige. I ärendet som återförvisades tillbaka till Migrationsverket efter förvaltningsrättens prövning i UM 8576-23 beviljade Migrationsverket ansökan inifrån med hänvisning till art. 20 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF). Sökanden hade vid tillfället för prövningen ett nio månaders gammalt barn som var svensk medborgare.
Vidare innehåller 5 kap. 18 § utlänningslagen en bestämmelse om synnerliga skäl i andra stycket 11 p. Det är en ventil som kan användas då ingen av de övriga undantagsbestämmelserna är tillämpliga. Regeln är avsedd att tillämpas restriktivt och endast i undantagsfall.
Av tidigare förarbetsuttalanden framgår dock att bestämmelsen kan aktualiseras av arbetsmarknadsskäl, det vill säga för personer etablerade på arbetsmarknaden (prop. 1999/2000:43, s. 65) eller om personen efter hemkomsten kan antas bli förhindrad att på nytt lämna sitt land (prop. 1979/80:96, s. 35), vilket är fallet för män mellan 18 och 60 i Ukraina av mobiliseringsskäl. Ukrainare har dessutom befunnit sig med uppehållstillstånd i Sverige i flera år, och enligt tidigare praxis bör ett tidigare beviljat tidsbegränsat uppehållstillstånd som regel anses utgöra synnerliga skäl för att göra undantag från huvudregeln (MIG 2009:3). Det finns därmed indikationer på att vissa personer är berättigade till undantag enligt förarbetsuttalanden och rättspraxis.
Samtidigt finns ingen känd praxis om hur kriget i Ukraina påverkar rätten att ansöka och få fortsatt uppehållstillstånd inifrån Sverige.
Slutsatser
Majoriteten av massflyktingarna hade uppehållstillstånd fram till den 4 mars 2025 och har ansökt om förlängning när denna artikel publiceras. Den som har fått ett förlängt uppehållstillstånd med tillfälligt skydd måste vänta till nästa beslutstillfälle 2026 för att kunna lämna in en ansökan på andra grunder. Om förslagen i Ds 2024:31 går igenom, kommer personer som byter till arbetsrelaterade uppehållstillstånd att kunna ansöka inifrån Sverige.
Med den nuvarande utformningen av Ds 2024:31 kommer dock personer med lägre inkomster och med familj i Sverige att hamna utanför det nya regelverket. För att undvika det bör förslagen i Ds 2024:31 kompletteras med möjligheten att söka uppehållstillstånd på grund av anknytning samt permanent uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd.
Migrationsverkets rättsliga ställningstagande RS/005/2022 har under flera år förhindrat statusbyte för massflyktingar. Som tur är har situationen börjat förändras.
De som ansöker om fortsatt uppehållstillstånd på andra grunder år 2025 har ändå en tuff process framför sig. Att navigera i lagstiftning, rättsliga ställningstaganden och Migrationsverkets arbetssätt är inte enkelt ens för en utbildad jurist. Det kommer att vara svårt för enskilda att hävda sin rätt, särskilt eftersom Migrationsverket inte har ett enhetligt arbetssätt för denna typ av ansökningar.
Under 2025 kommer vi förhoppningsvis att se några ärenden om statusbyte och veta mer om vad Migrationsverket anser utgör synnerliga skäl för att ansöka inifrån Sverige.
Denna artikel finns även översatt till ukrainska: https://artikel14.se/директива-про-тимчасовий-захист-та-зм/
[1] https://www.riksdagen.se/sv/dokument-och-lagar/dokument/skriftlig-fraga/regeringens-langsiktiga-plan-for-ukrainska_hc11739/
[2] https://www.migrationsverket.se/Privatpersoner/Skydd-enligt-massflyktsdirektivet/Fragor-och-svar-om-massflyktsdirektivet.html
