Text av Elin Edin, Master i mänskliga rättigheter.
Den här artikeln tar vid där den förra slutade[1], nämligen i det snåriga landskapet mellan svensk lagstiftning och Sveriges människorättsförpliktelser. Som utlovat ska vi titta närmare på principen om non-refoulement. Då vi redan, sedan en bra tid tillbaka, har ett asylrättsförfarande och en myndighetskultur som innebär ett bristfälligt skydd för de mest grundläggande mänskliga rättigheterna är jag rädd att det blir relativt lätt för Tidöregeringen att få migrationsmyndigheterna att genomföra deras vision om ett Sverige utan beviljade asylansökningar, även för dem som enligt internationell rätt har rätt till skydd.
Det är känsligt i Sverige att diskutera ett personligt ansvar i myndighetsutövning. Att anklaga på individnivå ses som grundlösa personangrepp. ”Dom gör bara sitt jobb.” Även de mest radikala tycker ofta att det är meningslöst eller rent av politisk analfabetism att prata om det individuella ansvaret. Jag kommer själv på mig lite då och då med att säga ”problemet är inte Migrationsverket, problemet är politiken”. ”Dom får sina riktlinjer uppifrån.” Men det är en för enkel analys av flera skäl. När det gäller att efterleva mänskliga rättigheter kan vi inte bortse från det mänskliga, individuella ansvaret. Jag vet hur viktigt det individuella ansvaret är, inte bara för att min fina pappa spelade Buffy Saint-Maries Universal Soldier under min uppväxt, en låt som förmedlar att utan den universella soldaten som följer order långt från ovan skulle Cesar stått ensam. Det handlar om att mänskliga rättigheter också är en intersubjektiv social praktik. Hur den enskilde handläggaren, nämndemannen eller domaren ser på och bemöter den asylsökande, samt hur myndigheternas policydokument och stereotypa mallar tillämpas, kommer att påverka om den asylsökande får tillgång till sina mänskliga rättigheter. Även (o)viljan att informera sig om och analysera situationen och det politiska läget i ursprungslandet har avgörande betydelse för utfallet.
Lydnad till makten
Det individuella ansvaret hos myndighetsanställda är också relevant att tala om därför att vi lever i en rättsstat där myndighetsutövande ska utgå från lagstiftning och rättsprinciper, inte från hur den politiska vinden blåser. Givet utvecklingen i de flesta asylsökandes ursprungsländer går det inte att hävda att den lägre beviljandenivån av asylansökningar beror på något annat än rättstillämparens vilja att låta sig påverkas av den politiska viljan till ”låg asylinvandring”. Detta är dock anmärkningsvärt. Det följer av legalitetsprincipen, som kommer till uttryck i regeringsformens första kapitel, att all offentlig makt utövas under lagen vilket innebär att svenska myndigheter ska implementera svensk lagstiftning, och detta enligt vedertagna rättsstatsprinciper. Svenska myndighetsanställda, inte minst jurister såsom beslutsfattare och domare, har en förmåga och vilja att snabbt börja tolka lagar på ett sätt som förverkligar den politiska retoriken och ambitionen. Detta innebär att de mänskliga rättigheterna, oaktat det formella erkännande av dem i praktiken, blir alltmer illusoriska. Det är tydligt att rättstillämparen gör allt restriktivare bedömningar i takt med politiska förändringar. Det har aldrig varit så svårt att få asyl i Sverige som nu och det är inte för att de asylsökandes ursprungsländer har blivit säkrare. Jag är medveten om att det är kontroversiellt att peka ut det personliga ansvaret men det måste göras. Det är trots allt utbildade jurister som väljer att låta den politiska agendan påverka hur de bedömer asylskäl. Detta är ett medlöperi som är ett hot mot rättssäkerheten.
Moralisk blindhet grumlar lagens tydlighet
Hos migrationsmyndigheterna tycks råda en kultur som inte ger utrymme för medmänskliga möten eller något personligt ansvar för de beslut som fattas. Ett tydligt exempel på detta är att den asylsökande aldrig träffar beslutsfattaren personligen. Beslutsfattaren tar beslut i ärendet genom att göra en trovärdighets- och tillförlitlighetsbedömning av den asylsökandes berättelse som beslutsfattaren endast fått återberättad av utredaren. Förfarandet i Migrationsdomstolen är i huvudsak skriftligt. Istället för en myndighetskultur som främjar kommunikativt handlande och som tar hänsyn till Sveriges positiva människorättsförpliktelser placeras migrationsmyndigheternas praktiker i en sfär som anses fri från moraliska förpliktelser och hänsynstaganden. Handläggare handlägger ärenden och inte människoliv. Det förefaller som om okänsligheten för den asylsökandes framtida risk och lidande fullständigt har normaliserats. Men det håller inte att se myndighetsutövning som något som sker utanför det universum där människan i egenskap av människa har moraliska förpliktelser och gör moraliska överväganden. Det handlar inte enbart om moralfilosofi utan om att odelbara mänskliga rättigheter de facto inte blir utkrävbara. Jag ska försöka förklara vad jag menar.
Att ge effekt åt mänskliga rättigheter handlar delvis om att pliktbäraren (det vill säga företrädaren för staten) är mänsklig. Det räcker inte att torrt se på den rättsliga delen utan att också se den människa som är rättighetsbärare och hennes mänsklighet, i vilken hennes autonomi, individualitet och jämlikhet ligger. Man måste också möta personen som en (med)-människa och bedöma vad, det vill säga vilken behandling, hen riskerar vid ett återvändande och hur denna behandling ska kategoriseras. Realiserandet av mänskliga rättigheter är som ovan nämnt en intersubjektiv praktik där ingen moralisk människa kan kräva rättigheter hen förvägrar en annan. De förfaranden, det vill säga tillvägagångssätt, metoder och beteenden, som finns för att implementera svensk asylrättslagstiftning realiseras genom mänskligt handlande och utgången är ett resultat av mänskliga val och överväganden. Det går inte att ge effekt åt Sveriges människorättsförpliktelser när detta har tagits bort ur ekvationen.
Utvisning är utgångspunkten
Det är problematiskt att utgångspunkten i varje asylprövning är, nu ännu mer än tidigare, att personen ska utvisas. Detta är också anledningen till att ett offentligt biträde går att förordna. Asylutredningen går sedan ut på att se om undantag ska göras i det enskilda ärendet. Men det är också sant att vi har en lagstiftning, på såväl internationell som nationell nivå, som innehåller ett undantagslöst förbud mot att utvisa någon dit denne riskerar tortyr eller annan allvarlig irreparabel skada. Ändå görs sådana utvisningar återkommande. Jag kommer att beskriva en del av de, ur människorättssynpunkt, systematiska brister som föreligger inom svenskt asylrättsförfarande. Ett förfarande som helt saknar ett människorättsperspektiv. För att det ska bli tydligt börjar vi med att titta på den materiella rättsregeln.
Principen om non refoulement
Principen om non-refoulement är central inom asylrätten. Den innebär ett undantagslöst förbud mot att utvisa eller avvisa en person till, eller till gränsen mot, ett område där dennes liv eller frihet skulle hotas på grund av någon av flyktinggrunderna eller där hen skulle riskera att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling. Refoulement innebär att en person utvisas trots att det finns en sådan risk. Principen återfinns i Flyktingkonventionen och är inneboende i bland annat artikel 2 och 3 i Europakonventionen samt i artiklarna 6 och 7 i ICCPR (Covenant on Civil and Political Rights) samt artikel 3 i UNCAT (Convention Against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment). Principen är en viktig del av det internationella skyddet för mänskliga rättigheter. Statens förpliktelser sträcker sig längre än till att avstå från att utvisa någon som riskerar tillfogad skada, det vill säga när någon, för det mesta statsagent eller agent för en rebellgrupp, utsätter en person för psykisk eller fysisk tortyr. Förpliktelserna gäller även andra former av omänsklig eller förnedrande behandling. Det kan till exempel handla om svårt psykiskt och fysiskt lidande på grund av medicinska tillstånd.
Den omänskliga behandling eller hot mot ens liv en individ riskerar vid utvisning behöver heller inte vara kopplad till en flyktinggrund. Svenska Utlänningslagen innehåller tydliga bestämmelser som i allt väsentligt återspeglar principen om non-refoulement och Sveriges internationella förpliktelser. Men detta betyder inte per automatik ett effektivt skydd i praktiken. Principen om non-refoulement är formulerad som en negativ förpliktelse, det vill säga att staten ska avstå från ett agerande som kränker principen. Denna förpliktelse är dock avhängig att svenska myndigheter utreder och bedömer asylskäl på ett sätt som garanterar att omständigheter som indikerar en risk för refoulement inte förbises. När en asylsökande förlorat sin juridiska status som asylsökande och fått ett utvisningsbeslut hamnar den människan per automatik utanför den legalitetssfär där hon kan kräva åtnjutande av sina mänskliga rättigheter under principen om non-refoulment.
Samtliga människorättsindikatorer måste beaktas
När det gäller en stats efterlevande av sina människorättsförpliktelser finns tre typer av indikatorer som alla måste analyseras innan man kan utvärdera situationen för de mänskliga rättigheterna. Det gäller strukturella indikatorer (lagar och policys), processuella indikatorer (förfaranden), alltså sådana som har att göra med såväl den faktiska implementeringen av rättsliga normer (rättigheterna), som individers faktiska möjligheter att åberopa sina rättigheter. Slutligen finns det resultatmässiga indikatorer för rättighetsbärarna. Det är alltså en trestegsmodell; först måste de inhemska lagarna vara skrivna så att de ger effekt åt rättigheterna, sedan ska de implementeras så att rättigheterna i praktiken blir utkrävbara och slutligen ska rättigheterna kunna realiseras det vill säga rättigheterna ska aktivt kunna åtnjutas.
Den processuella delen av svenskt asylrättsförfarande, det vill säga förfaranden när lagstiftningen ska implementeras gentemot asylsökande, karakteriseras av en rad beteenden, attityder och praktiker hos rättstillämparen/myndighetsutövaren som alltför ofta gör att de mänskliga rättigheterna är illusoriska för individen. De problem jag kommer fokusera på är på intet sätt uttömmande. Låt mig ge ett exempel:
Ali, en asylsökande man från Afghanistan, är homosexuell. Dessutom har han konverterat till kristendomen. Såväl konvertiter som hbtqiindivider löper en reell risk att utsättas för tortyr i Afghanistan. Detta anser även svenska staten och vår lagstiftning är tydlig med att ingen som riskerar tortyr får utvisas. Svensk lagstiftning reflekterar tortyrförbudet som finns i internationell rätt. Så långt ser allt bra ut. (De strukturella indikatorerna är på plats).
När Ali kommer på intervju är han nervös. Hans offentliga biträde har inte haft tid att träffa honom innan utredningen och han är inte van att prata om sin sexuella läggning. Han är också mycket rädd att han ska kränka någon med sin syn på islam och varför han har konverterat. När han kommer till Migrationsverket är handläggaren en kvinna från mellanöstern iklädd hijab. Detta gör Ali väldigt obekväm. När hon sedan ställer frågor utgår hon från en mycket rigorös mall som Migrationsverket tagit fram som handlar om ”vad som kan förväntas av en afghan”. Ali känner dock inte alls igen sig i den mallen. När handläggaren ställer frågor om hans läggning utgår hon från en annan mall som Migrationsverket tagit fram om vad som ”förväntas av en person med en normbrytande läggning” som på det stora hela bygger på en rad strikta stereotyper. Ali måste plötsligt förhålla sig till två schabloner som för honom är helt främmande. Vidare ställer handläggaren frågor som förutsätter omständigheter som inte är givna. Till exempel frågar hon Ali hur han ser på att han som homosexuell valt en religion som inte accepterar homosexuella, något Ali inte alls känner igen från sin kyrka och de bibelstudier han genomfört där. Dessutom stressar utredaren på och avbryter Ali och påpekar upprepade gånger att de har begränsad tid. Utredningen kompliceras ytterligare av att tolken talar farsi, inte dari som är Alis språk. Ali förstår därför inte alltid tolken och följaktligen inte heller utredarens frågor.
Det hela leder till att Ali inte alls kan få fram sin historia och det lilla han får fram analyseras utifrån Migrationsverket schablonartade och stereotypa mallar. När Ali sedan får avslag är det för att han inte levt upp till de kategoriska bedömningsgrunder Migrationsverket har och han lastas för de missförstånd som uppstått till följd av problem med tolkningen.
Ali är trots allt en individ, men individualitet var inget som Migrationsverket tog hänsyn till. Inte heller togs någon hänsyn till att det, givet Alis bakgrund, var svårt för honom att redogöra för sitt avfall från islam inför en uppenbart troende muslim. Dessa inbyggda felaktigheter i det processuella förfarandet resulterade i att Ali ska utvisas. Den svenska rättstillämparen och regeringen, som uttryckligen försvarar detta förfarande, hävdar ändå att den svenska asylrätten lever upp till Sveriges människorättsförpliktelser, enbart med hänvisning till att det finns en lagstiftning som förbjuder utvisningar av människor som riskerar tortyr. Det betyder dock ingenting i praktiken för Ali, som ska utvisas till ett land där han riskerar såväl tortyr som att dödas.
Mallar, schabloner och stereotyper
Ali drabbas av de mallar, schabloner och stereotyper som Migrationsverket och domstolarna utgår ifrån. Aino Gröndahl beskriver i sin text i detta nummer hur migrationsmyndigheterna alltför ofta bygger sina bedömningar på stereotyper, schabloner och otillåtna mallar i hbtqi-ärenden. Detta görs även i andra ärenden. Migrationsmyndigheterna författar rättsliga ställningstaganden och skapar prejudikat där det på förhand fastslås saker som ”vad som kan förväntas av en afghan” samt vilka ställningstaganden och reflektioner någon ”som är muslim” anses ska göra eller vad ”du som kvinna” bör ha tänkt.
Grova generaliseringar av människor från ett visst land, eller av människor tillhörande en viss samhällsgrupp eller beslutsfattarens subjektiva och godtyckliga antaganden tillåts utgöra utgångspunkt i bedömningen. När den asylsökande individen sedan inte passar in i dessa schabloner ses hen som icke trovärdig.
Sverige får kritik från FN
För att förstå hur svenska migrationsmyndigheter gör bedömningar och hur dessa får kritik av internationella myndigheter kan ett avgörande från FN:s anti-tortyrkommitté (Communication No. 918/2019 A.A v Sweden (CAT/C/72/D/918/2019) tjäna som exempel. Sverige har i detta fall funnits bryta mot sina förpliktelser under tortyrförbudet. Ärendet rör en ung afghansk man, uppvuxen i Iran, som avfallit från islam men vars asylskäl avfärdats av myndigheterna. Kommittén ger allvarlig kritik gällande en rad förfaranden som dessvärre är standardiserade. Kommittén lyfter fram exempel på hur myndigheterna har ställt extremt vilseledande frågor, utan att ta hänsyn till den asylsökandes kulturella och utbildningsmässiga bakgrund. Dessutom har myndigheterna medvetet omkonstruerat klagandens svar på ett sätt som förvrängt dess betydelse.
Sverige kritiseras även för att ha underlåtit att placera den asylsökandes utsaga i dennes utbildningsmässiga och kulturella sammanhang mot vilken förväntningar på den asylsökandes förmåga att formulera och förstå komplexa teologiska begrepp borde ha ställts. Kommittén kritiserar myndigheternas sätt att bedöma den asylsökandes utsaga om dennes avfall från islam. Myndigheterna har utgått från och tillämpat en schablonmässig standard av vad myndigheterna anser ”objektivt sett kunde förväntas”, med hänsyn till hur allvarligt ”apostasi” är i Afghanistan. Begreppet apostasi förklarades inte för den klagande som har begränsad utbildningsbakgrund, dessutom har klaganden aldrig ens varit i Afghanistan.
Jag kommer att återkomma till det här ärendet då det (liksom flera andra internationella avgöranden) innehåller en grundlig kritik av en rad praktiker som är en vedertagen del av migrationsmyndigheternas modus operandi. Det är dessa praktiker som innebär ett otillräckligt skydd för de mänskliga rättigheterna trots att Sverige är statspart till de flesta människorättskonventioner och rent principiellt finns det inte någon tveksamhet till principen om non-refoulments absoluta natur.
En myndighetsutövning som innebär människorättskränkningar
Människorättskränkningar är inte begränsade till väpnade konflikter eller till omständigheter där människor agerar under extremt tvång. I Sverige är kränkningarna resultat av en oförståelse för de mänskliga rättigheternas preskriptiva natur och en ovilja hos den svenske lagstiftaren och rättstillämparen att ta till sig och lära sig av återkommande kritik från övervakningsorgan till människorättstraktat.
Vi har i Sverige en myndighetsutövning som alltför ofta resulterar i livsfara för människor. Vi måste våga prata om detta och vad det beror på, inte bara för att svenska myndigheter har en folkrättslig förpliktelse att agera i god tro i förhållande till Sveriges människorättsförpliktelser utan för att vi alla har ett ansvar att förverkliga den värld de mänskliga rättigheterna föreskriver.
I min nästa artikel kommer jag att med hjälp av avgöranden från Human Rights Committee och FN:s anti-tortyrkommitté gå igenom fler brister i rättstillämpningen. Brister som visar att vi har ett asylrättsförfarande som inte garanterar de mest grundläggande av alla mänskliga rättigheter, trots principen om non-refoulement absoluta natur.
[1] Sveriges människorättsförpliktelser som Tidöpartierna glömde bort, Artikel 14, Nr 4 2024
