– ökad kontroll, urvattnad solidaritet och oklar framtid
I juni ska EU:s nya asylsystem sjösättas och vi börjar nu se konturerna av hur reformen kan komma att påverka asylsökande i Sverige. Överlag förväntas ökat tvång, mer kontroll och försämrad rättssäkerhet. Ytterligare ändringar i restriktiv riktning är på gång i EU.
Förhandlingar om ett nytt asylsystem inom EU hade pågått i flera år när ministerrådet och Europaparlamentet våren 2024 till slut klubbade igenom en kompromiss. I stora drag bygger den på det som Sveriges dåvarande EU-kommissionär Ylva Johansson några år innan hade presenterat som ”EU:s nya migrations- och asylpakt”. Migrations- och asylpakten har redan trätt i kraft och ska börja tillämpas i juni 2026. Implementeringen pågår nu för fullt i EU:s medlemsstater, så också i Sverige. Men vad blir effekterna? Den här artikeln belyser några av ändringarna som kan förväntas i Sverige och sätter dem i ett större migrationspolitiskt sammanhang. (En heltäckande bild kan inte ges här eftersom det antagna lagstiftningspaketet introducerar en mängd stora och små förändringar och nya inslag som är svåra att överblicka.)
Migrationspakten, som består av ett tiotal EU-rättsakter, har i grunden fyra stora målsättningar: säkra yttre gränser, snabba och effektiva asyl- och återvändandeförfaranden, mer solidaritet och ansvarsfördelning mellan medlemsstaterna och ett fördjupat samarbete mellan EU och länder utanför unionen. Politisk förväntas pakten, av många av dess förespråkare, leda till att färre asylsökande reser in i EU och beviljas uppehållstillstånd, samtidigt som asylrätten harmoniseras och medlemsstaterna agerar mer solidariskt med varandra och delar på ansvaret för mottagandet.
Konkret betyder det att medlemsstaterna ska införa ett nytt förfarande kallat screening. Det gäller tredjelandsmedborgare utan tillstånd som påträffas vid gränsen eller inne i landet. Syftet med denna screening är att dessa personer identifieras, registreras och antingen hänvisas till en asyl- eller en återvändandeprocedur. Under den tid en person genomgår screening ska denne inte anses ha rest in i landet, även om personen rent fysiskt befinner sig där.
När det gäller asylprocedurer, efter screeningen, så kommer det att finnas två olika sådana: Ett vanligt förfarande för personer som, utifrån var de kommer ifrån, bedöms kunna ha asylskäl, och ett snabbare och enklare ”gränsförfarande” bland annat för personer med låg sannolikhet att beviljas skydd. Normalförfarandet får ta upp emot sex månader medan gränsförfarandet ska avslutas inom 12 veckor. Personer som genomgår gränsförfarandet anses inte inresta, precis som under screeningen.
Pakten innehåller också särskilda regler för kriser, det vill säga en situation då många sökande anländer på kort tid eller då en katastrof eller pandemi påverkar länders samhällsfunktioner. Dublinförordningen byter också namn och heter nu ”asyl- och migrationshanteringsförordning”. Samtidigt som de gamla Dublinreglerna om vilken medlemsstat som är ansvarig för en asylansökan (ofta det land som en asylsökande först reser in i) blir kvar med endast små ändringar, blir den nya förordningen mer tvingande för de sökande. De måste räkna med hårda konsekvenser om de inte stannar i det land som de tilldelas. Till exempel kan de förlora rätten till dagersättning och till och med rätten att över huvud taget få sina asylskäl prövade. Den nya förordningen försöker samtidigt också att öka solidariteten mellan medlemsstater. Länder med många asylsökande ska få hjälp från EU och medlemsstater med få sökande.
Hur exakt alla dessa nyheter kommer att falla ut i Sverige är ännu ganska oklart, men i november 2025 skickade regeringen en utredning på remiss (Ds 2025:30) med förslag på ändringar i utlänningslagen och ett flertal andra svenska lagar. Remisstiden gick ut i början av januari i år. Flera remissinstanser har yttrat hård kritik mot de föreslagna förändringarna, inte minst mot det faktum att utredningen föreslår att Sverige ska genomföra migrations- och asylpakten på ett mycket restriktivt sätt. Syftet med paktens genomförande är enligt utredningen att möjliggöra en effektiv och rättssäker tillämpning av EU-rättsakterna samtidigt som ett ansvarsfullt – och restriktivt – regelverk säkerställs ”i enlighet med den miniminivå som följer av EU-rätten”.
Vad är EU:s ”miniminivå”?
Frågan vad EU:s miniminivå är, och vad det innebär att bygga ett system som följer av den, har inget självklart svar. Som Asylrättscentrum skriver i sitt remissyttrande är begreppets innebörd en tolkningsfråga. Det skulle kunna betyda att bara tvingande delar av EU-lagstiftningen ska användas och att man försöker minimera EU-rättens inverkan på svensk rätt. En annan tolkning är att Sverige ska gå så långt som EU-rätten tillåter när det gäller inskränkningar av asylsökandes rättigheter.
Beroende på vilken tolkning man väljer blir utfallet olika, vilket kan illustreras med EU-rättens krav på nya, snabba gränsprocedurer som exempel. Dessa gränsprocedurer kan innebära ett stort åtagande för de EU-länder som många asylsökande först anländer till, exempelvis Italien eller Grekland, eftersom de kan innebära att stora mottagandecenter måste byggas vid gränserna (eller på andra lämpliga platser) och att snäva tidsfrister måste hållas. Om ett land vill minimera EU-rättens inverkan på nationella system anstränger sig det landet för att gränsprocedurer ska användas för så få asylsökande som möjligt, och det är också vad en del länder försökte åstadkomma under förhandlingarna om pakten. I den slutliga asylprocedurförordningen infördes därför ett frivilligt tak – det vill säga att om en stat har fler personer att hantera i gränsförfaranden än vad som motsvarar en ”adekvat kapacitet” så kan staten välja att pröva personer inom ramen för den vanliga asylproceduren.
Om man istället vill inskränka asylsökandes rättigheter så mycket det går gör man tvärtom – man försöker tillämpa gränsförfarandet på så många sökande som möjligt, även på personer som skulle kunna prövas inom ramen för ett vanligt asylförfarande med högre standarder. Det är vad den svenska utredningen i princip har föreslagit.
Förordningar i stället för direktiv – vad innebär det?
Tidigare byggde EU:s gemensamma asylsystem i huvudsak på direktiv, med undantag för Dublin- och Eurodacförordningarna. Direktiv innebär att det finns gemensamma mål som är bindande för medlemsstaterna, men exakt hur målen ska nås är upp till varje medlemsstat att bestämma. I det gamla systemet hade medlemsstaterna därmed en del svängrum att utforma sina respektive asylsystem utifrån olika nationella förutsättningar och politiska målsättningar. Det nya systemet består däremot nästan bara av förordningar vilket innebär att EU-regler gäller direkt som de är. Utrymmet för nationella särdrag när det gäller asyl- och återvändandeförfaranden, rättigheter för personer som beviljas skydd och andra frågor blir därmed mindre. Vi står nu inför ett system som i många hänseenden ska se likadant ut i hela EU och på så sätt leda till ökad harmonisering.
Trots det nya systemets omfattning och komplexitet regleras inte allt av EU och olika tolkningar eller valmöjligheter för stater försvinner inte helt. De nya förordningarna reglerar till exempel inte vilka nationella skyddsgrunder eller humanitära grunder för uppehållstillstånd som medlemsstaterna kan eller ska tillämpa utöver de som styrs av EU-rätten, det vill säga flyktingstatus och subsidiär skyddsstatus. Det finns också regler som måste användas för vissa grupper av asylsökande, men som medlemsstaterna kan tillämpa för fler grupper om de vill. Inom vissa frågor sätter EU-rätten därmed fortfarande en ”miniminivå”. Ett exempel, utöver gränsprocedurerna som nämnts ovan, är att EU kommer att ha en gemensam lista över vilka ursprungsländer som anses som säkra – för att snabbt kunna avslå ansökningar från personer som kommer från dessa länder. Men medlemsstaterna tillåts också ha egna listor som inkluderar fler ”säkra länder” än dem som finns på den gemensamma europeiska listan.
Risker med screening- och gränsförfaranden
Den nya screeningen och gränsprocedurerna är bland de viktigaste ändringarna som vi kommer att se. Rent praktiskt finns en risk att dessa förfaranden, som blir mer standardiserade och som kommer att kännetecknas av tidspress, medför att vissa skyddsgrunder inte upptäcks eller inte får den uppmärksamhet de behöver. Det kan exempelvis handla om individuella, könsspecifika eller barnspecifika skyddsbehov. Detta kan försvaga rättssäkerheten, inte minst eftersom gränsprocedurerna innebär kortare tidsfrister för att överklaga beslut och att personer i vissa fall kan utvisas innan ett överklagande ens är avgjort. I screeningförfarandet ingår en sårbarhetskontroll, men tidspressen kan göra att fokus läggs på uppenbara och omedelbara fysiska hälsoproblem snarare än på behov som inte så enkelt syns på utsidan.
Fortsatt oklart är också vad det i praktiken kommer att innebära att personer under screeningförfarandet ska ”hållas tillgängliga” för myndigheterna och inte anses vara inresta. Utredningen menar att individer först ska få kvarhållas. Om screeningen inte kan avslutas inom 24 timmar ska personen kunna hållas tillgänglig genom uppsikt eller förvar tills processen är avslutad. När en person påträffats vid yttre gräns, till exempel en flygplats, får screeningen ta upp till sju dagar. Om en person i stället påträffats inom territoriet ska screeningen avslutas inom tre dagar.
När det gäller personer som befinner sig i gränsförfarandet föreslås också en ännu striktare rörelsebegränsning än de inskränkningar (som exempelvis boendeskyldigheter och områdesbegränsningar) som kan komma att gälla för andra asylsökande i Sverige. Enligt utredningen ska personer i gränsförfarandet endast få bo på en bestämd plats som beslutats av Migrationsverket och vara skyldiga att vistas på den plats som anvisats. Det ska också bli möjligt att ta vuxna och barn i försvar i vissa fall.
Ny systematik i asylprövningen
När en person söker asyl idag prövar Migrationsverket om uppehållstillstånd ska beviljas och i prövningen ingår flera möjliga grunder för uppehållstillstånd. I första hand handlar det om skyddsbehov (som flykting eller subsidiärt skyddsbehövande) men tillstånd kan också beviljas på andra grunder, som exempelvis anknytning eller synnerligen ömmande omständigheter. Framöver kan prövningen komma att begränsas till frågan om internationellt skydd, det vill säga om sökande ska beviljas flyktingstatus eller status som subsidiärt skyddsbehövande. Uppehållstillståndet blir då en rättighet som följer av skyddsstatusen. Om inga skyddsskäl konstateras ska personen få beslut om återvändande. Ett stort problem med en sådan ordning är att det inte längre framgår hur och när det går att åberopa andra möjliga grunder för uppehållstillstånd, exempelvis synnerligen ömmande omständigheter.
En viktig tanke med migrationspakten var också att förbättra ansvarsfördelningen inom EU när det gäller mottagandet av asylsökande, genom att skapa ett mer solidariskt system där länder som har få sökande hjälper länder som har många. Denna tanke har urvattnats under förhandlingarnas gång och man landade till slut i något som ibland kallas för ”flexibel” men ändå ”obligatorisk” solidaritet. Det innebär att alla länder måste bidra till det nya systemet men inget land tvingas att ta hand om asylsökande från ett annat EU-land. Man kan i stället välja att betala eller att bidra med olika typer av stödinsatser. Enligt de skrivelser som i skrivande stund cirkulerar väljer Sverige en minimalistisk lösning även i denna fråga, nämligen att betala.
Kommande utveckling: Att flytta ansvaret till länder utanför EU
Hur regeringen och Riksdagen ställer sig till utredningens förslag och de kritiska remissvaren återstår att se. Utifrån de utgångspunkter som gäller idag, att Sverige ska ha ett ”stramt” regelverk som ska utgå från EU:s miniminivå, framstår det dock som ganska givet att vi får ett asylsystem som i ännu större utsträckning än idag kännetecknas av kontroll- och tvångsåtgärder och restriktivitet. Rättssäkerheten och kvaliteten kommer sannolikt att minska. Hur stabilt det nya systemet blir återstår också att se. Men med tanke på att många ändringar och helt nya inslag sjösätts samtidigt kan oförutsedda brister och problem uppstå som måste lösas. Det gäller inte bara i Sverige utan i hela EU. På EU-nivå är dessutom lagstiftningsprocesser på gång som kan leda till ytterligare ändringar.
I december 2025 nådde ministerrådet och Europaparlamentet en preliminär överenskommelse om säkra ursprungsländer och säkra tredjeländer för asylsökande. Asylsökande som kommer från ”säkra ursprungsländer” kommer i regel inte anses ha skyddsskäl. De ska därför bara få en förenklad, påskyndad prövning gällande skyddsbehovet. På EU:s gemensamma lista finns Bangladesh, Colombia, Egypten, Indien, Kosovo, Marocko och Tunisien. Dessutom ska alla EU-kandidatländer anses vara säkra om det inte pågår ett krig där eller att andra starka skäl talar emot, som till exempel i fallet Ukraina.
Konceptet säkra tredjeländer innebär däremot att en asylsökande helt kan nekas asylprövning i EU om det finns ett annat land som personen kan söka asyl i och som kan anses vara säkert för personen. Det kan vara ett land som en asylsökande har rest igenom eller också ett helt annat land, som personen inte alls har någon koppling till, om det finns ett avtal eller en överenskommelse med landet. Syftet är i princip att införa en ”Rwanda-modell”, det vill säga att asylsökande skickas till något land utanför unionen där deras asylskäl prövas och där de sedan ska stanna.
När migrationspakten börjar tillämpas får vi därmed inte bara nya förfaranden och system i Sverige utan det kan också bli aktuellt med att fler asylsökande hänvisas till länder utanför EU. I grunden är det konsekvent om EU tar fram en gemensam lista över säkra ursprungsländer. Om unionen ska ha ett gemensamt asylsystem som är rättvist för de sökande, oavsett vilken medlemsstat de söker asyl i, är det inte rimligt att man i en medlemsstat anses komma från ett säkert land men inte gör det i en annan medlemsstat. Det finns dock en risk för en politisering av listan. Urvalet av länder tyder delvis på att vissa länder har identifierats som säkra eftersom många asylsökande kommer därifrån, inte för att de utmärker sig som särskilt säkra. När det gäller avvisning till säkra tredjeländer är frågan om EU verkligen kan säkerställa att det inte strider mot non-refoulement-principen. Det är också oklart om en eller flera medlemsstater (eller EU) lyckas komma överens med något tredje land om att ta över asylprocessen för personer som söker asyl i EU.
Sist men inte minst så förväntas EU under 2026 att anta en ny förordning om återvändande. Även den satsar på mer tvång som till exempel utökat förvar. Återvändandebeslut som tas i ett EU-land ska på sikt gälla i alla andra EU-länder så att det blir omöjligt för asylsökande som får avslag i ett land att söka igen i ett annat. Dessutom skapas en rättslig grund för så kallade återvändandehubbar utanför EU dit man vill skicka personer som man inte kan utvisa till hemlandet. Förordningen kan också komma att göra det svårare för medlemsstater att besluta om regulariseringar eller amnestier.
Sammantaget kan konstateras att EU och de olika medlemsstaterna fortfarande befinner sig i en destruktiv kapplöpning mot asylrättens botten. Migrationspakten och dess restriktiva tillämpning i Sverige verkar inte vara en slutpunkt utan snarare ett steg som snart kommer att följas av fler. Ju närmare botten vi kommer desto större blir risken att även lägstanivån, det som utifrån internationella och europeiska konventioner är asylrättens kärna, kommer att ifrågasättas.
Bernd Parusel är forskare i statsvetenskap vid svenska institutet för europastudier (Sieps) och expert på EU:s migrations- och flyktingpolitik. Bernd Parusel har tidigare skrivit om EU:s asyl- och migrationspakt i Artikel 14 nr 4 2023–1 2024.
