Av Bernd Parusel
Delar av denna artikel bygger på författarens essä The EU’s Demographic Challenge: is the looming decline reversible? i antologin Key Concepts for the Future of the EU, utgiven av Svenska institutet för europapolitiska studier (2025).
Trots krig, farsoter och andra katastrofer har befolkningen i det som i dag är Europeiska unionen vuxit i tusentals år. Men takten avtar och tillväxten är på väg att vända.
Detta är ett av de grundläggande faktumen bakom talet om Europas ”demografiska utmaning”. I befolkningsprognoserna från EU:s statistikbyrå Eurostat beskrivs en dramatisk förändring som EU står inför; Unionens totala befolkning kommer att fortsätta att öka under bara ett eller två år till. Vändpunkten kan nås redan 2026, med en topp på cirka 453 miljoner människor.1 Sedan kommer befolkningen att börja minska, även om vissa parametrar, såsom invandringen, är svåra att förutsäga; den storskaliga inflyttningen av fördrivna personer från det krigsdrabbade Ukraina kan till exempel fördröja vändningen. I vissa EU-länder nåddes befolkningstoppen redan för flera år sedan; de håller på att krympa. I andra länder, som Sverige, beräknas vändpunkten komma senare.
Den demografiska förändringen behöver inte betraktas som ett problem i sig. Om omsvängningen är en kris, en utmaning eller bara en övergång, ligger i betraktarens öga.2 Men för en politisk union i en värld som mäter ekonomisk framgång och makt i termer av tillväxt är utvecklingen alarmerande – särskilt om vi tittar på den lite mer i detalj: EU:s befolkning kommer inte bara att minska, utan i takt med att födelsetalen sjunker och människor lever längre kommer den också att bli äldre. Detta innebär att en krympande andel av befolkningen i arbetsför ålder kommer att behöva försörja en växande andel äldre. Det råder redan brist på arbetskraft i EU, vilket har negativa effekter på tillväxt, innovation och finansieringen av välfärdssystemen.3 Vissa yrken är det brist på överallt i EU och inte bara i enskilda medlemsstater eller regioner.
På sikt innebär en mindre och äldre befolkning också att EU:s relativa ekonomiska styrka kommer att minska i förhållande till andra regioner i världen, av vilka vissa fortfarande har befolkningstillväxt och en högre andel unga människor.4 Så frågor som uppstår i samband med detta är: Är EU medveten om denna utmaning? Är unionen kapabel att hantera det? Och vad kan och bör den göra?
Olika sätt att hantera den demografiska utmaningen
Det finns i huvudsak två sätt att hantera den demografiska utmaningen: Att försöka hejda och vända befolkningsminskningen och åldrandet (eller åtminstone bromsa takten) och att acceptera den och fokusera på att mildra dess effekter. Från EU kommer signaler om att man vill göra både och, men fokus verkar ligga på att mildra effekterna.
I sin strategiska agenda för 2024–2029 förklarade Europeiska rådet att unionen kommer att ”på ett övergripande sätt ta itu med de demografiska utmaningarna och deras inverkan på konkurrenskraften, humankapitalet och jämställdheten”. EU:s svar på den demografiska utmaningen kopplas till ”den europeiska ekonomiska modellen och välfärdssystemen”, som bör utvecklas för att stödja ett ”blomstrande samhälle med ett långt liv”. I detta sammanhang nämns en förstärkning av hälsosamarbetet inom EU, förbättrad tillgång till läkemedel, investeringar i människors kompetens och utbildning och främjande av rörlighet för arbetstagare (”talanger”) inom EU och från andra länder. Huruvida detta också innebär att människor bör arbeta längre sägs inte, men det skulle vara en logisk slutsats. Andra åtgärder som nämns är att stärka den sociala dialogen, minska ojämlikheten, öka deltagandet på arbetsmarknaden och främja ungdomssysselsättning.5 Exakt hur en sådan politik skulle ta itu med den större demografiska utmaningen med krympning och åldrande förblir något oklart, men på det hela taget tyder idéerna på att de politiska ledarna accepterar den förväntade befolkningsutvecklingen och vill fokusera sin politik på att använda den återstående befolkningen bättre och göra människors liv enklare.
I sina politiska riktlinjer för mandatperioden 2024–2029 talar EU-kommissionens ordförande Ursula von der Leyen om demografisk ”förändring” snarare än ”utmaning”. Hon lovar att ta itu med de bakomliggande orsakerna och att anpassa EU till en ”ny verklighet”. Mer specifikt nämner hon pensioner, samhällsservice, arbetskraftsbrist, hållbara offentliga finanser och ”skillnader mellan generationer och regioner”. Von der Leyen åtar sig att öka deltagandet på arbetsmarknaden, särskilt bland kvinnor och unga människor, minska regionala skillnader, så att människor kan bo kvar i sina hemregioner, och hjälpa unga föräldrar att hitta en bra balans mellan arbete och privatliv.6 Även om vissa av dessa idéer, åtminstone i teorin, skulle kunna göra EU mer familje- och barnvänlig och därmed uppmuntra människorna att få fler barn, ser det knappast ut som om förslagen kan vända den demografiska tendensen.
I riktlinjerna står det också att EU ska stödja medlemsstater och företag med arbetskraftsmigration, kompetensmatchning och att locka till sig talanger. Om detta fungerar skulle det kunna hjälpa EU att bekämpa bristen på arbetskraft, men idéerna är inte kopplade till den större bilden av den demografiska nedgången och det talas inte heller om att migrationen till EU ska öka – vilket dock (i avsaknad av en dramatisk förändring av födelse- eller dödstalen) skulle behövas för att bromsa befolkningsminskningen.
Vad har EU gjort och vad går att göra?
EU:s befogenheter när det gäller att hantera den demografiska utvecklingen är begränsade, men inte obefintliga. Utvecklingen är huvudsakligen en produkt av tre faktorer: födelsetal, dödstal och migration (invandring och utvandring). Politik som påverkar dessa faktorer ligger bara delvis inom EU-rätten; mycket är kvar inom de enskilda medlemsstaternas ansvarsområden. Men politik inom ramen för EU:s sociala pelare skulle kunna bidra till att göra de europeiska samhällena mer familje- och barnvänliga. EU kan också stödja initiativ för vidareutbildning för arbetslösa eller undersysselsatta. Genom att reformera grundreglerna för invandring för utbildnings- och arbetssyften (som varje medlemsstat ska följa) kan unionen bidra till att minska bristen på arbetskraft och locka unga människor som vill studera och sedan arbeta här.
I ett meddelande från 2023 om demografiska förändringar i EU och möjliga åtgärder7 listar EU-kommissionen ett antal rättsinstrument som skulle kunna ändras för att göra samhällena mer familjevänliga och hjälpa människor att förena familjeambitioner och avlönat arbete. Men åtgärder som exempelvis stöd för ungdomssysselsättning eller för att upprätthålla välfärden för de äldre generationerna framstår i huvudsak som mjuka och relativt löst kopplade till den större demografiska nedgången. Frågan är alltså: Skulle EU kunna göra mer och gå längre än att bara ha en stödjande roll?
Att ge ämnet större politisk tyngd skulle kanske kunna vara en bra början. Det skulle innebära att kommissionens och andra EU-institutioners politiska prioriteringar bättre återspeglar frågans betydelse och att mer konkreta förslag utarbetas. EU skulle exempelvis kunna gå vidare med och utvidga åtgärderna inom det socialpolitiska området och verka för mer invandring.
Eftersom den demografiska utmaningen varierar mellan olika medlemsstater och regioner kan det finnas hinder för EU att agera mer kraftfullt. Men även länder där den demografiska utmaningen är mindre akut skulle gynnas av att EU tar itu med den större frågan. Om många EU-länder lider av en åldrande och krympande befolkning kommer det att påverka hela unionen. Och även om det finns hinder är det kommissionens uppgift att främja unionens allmänna intresse och ta lämpliga initiativ.
Kortsiktighet och populism som hindrar
EU-samarbetet tar ofta steg framåt och fördjupas när det måste reagera på akuta hot och kriser som kräver omedelbara svar, vilket var fallet med covid-19-pandemin och Rysslands krig mot Ukraina. Men ett fokus på krishantering kan också hämma sökandet efter strategiska svar på långsiktiga utmaningar. Det faktum att den krympande och åldrande befolkningen i Europa är en långsam och gradvis process, snarare än ett plötsligt hot, gör det svårare att hitta kraftfulla lösningar. Det finns en risk att vi vaknar upp till ett problem först när det hotar att gå överstyr. I detta avseende liknar den demografiska utmaningen klimatkrisen.
Populism och extremism är ett annat problem. Även om högerpopulister kanske skulle tycka att fler (vita) européer skulle vara en bra sak är de emot invandring, som är en viktig faktor i den demografiska utvecklingen. Migration är, om man lyssnar på den vetenskapliga konsensusen, ett naturligt mänskligt beteende. Människor har alltid rört på sig och migration kan ses, som forskaren Hein de Haas skriver, som en oskiljaktig del av bredare processer av sociala, kulturella och ekonomiska förändringar som påverkar våra samhällen och vår värld.8 Men rädslan för okontrollerade invandringsströmmar och reella, men ofta överdrivna, integrationsutmaningar står i vägen för att öppna EU för ett större inflöde av utländska arbetstagare eller studenter. Det verkar osannolikt att invandringsmotståndet kommer att avta inom en snar framtid, inte minst eftersom vissa politiska krafter drar nytta av det och därför underblåser det. EU-valet 2024 stärkte populistiska och högerextrema krafter, och det finns allt fler tecken på att mainstream-politiker anpassar sig till deras narrativ om invandring som ett hot, eftersom de är rädda för att bli omsprungna. När det gäller att ta itu med den demografiska utmaningen är detta ett problem, om inte den alltmer påtagliga bristen på arbetskraft kan bli en katalysator för förändring när människor i sin vardag inser att de är beroende av invandring.
Elefanten i rummet: EU:s svar på internationell migration
Det finns inte många uppenbara politiska åtgärder för att komma till rätta med den krympande och åldrande befolkningen i EU, och en del av de som finns verkar vara blockerade. En sak som skulle kunna bromsa takten i den demografiska förändringen och lindra en del av de ekonomiska problemen som den orsakar skulle vara att låta människor i arbetsför ålder, särskilt unga, komma till Europa. Dessa människor finns, men ur ett demografiskt eller ekonomiskt perspektiv är EU:s inställning till dem tvetydig och otillfredsställande. Mycket politisk energi och stora ekonomiska resurser läggs idag på att avskräcka migranter från att komma till EU, skicka tillbaka personer som inte anses ha rätt att vara här, och begränsa möjligheterna för människor att söka internationellt skydd. Resultaten är tvivelaktiga och strider allt oftare mot de mänskliga rättigheter som EU:s medlemsstater har bundit sig till. Samtidigt kämpar medlemsstaterna med brist på arbetskraft och gör stora ansträngningar för att locka till sig personer med eftertraktade yrkeskvalifikationer. Logiken verkar vara att den irreguljära migrationen måste stoppas (till nästan vilket pris som helst) innan fler dörrar kan öppnas. Men här finns en risk: Varken här i Europa eller i andra världsdelar förstår alla människor denna strikta dikotomi. Avskräckande strategier riskerar därför att stå i vägen för försök att bredda och förbättra lagliga migrationsvägar. En annan anmärkningsvärd sak är att initiativ för laglig migration i första hand riktar sig till medel- och högkvalificerade migrantarbetare, medan EU – utan att erkänna det – också behöver personer med lägre kompetensnivåer. Under den förra EU-kommissionens mandatperiod vidtogs många fler åtgärder när det gäller att inrätta nya eller reformerade ramar för att hantera asylsökande och irreguljära migranter än för att förbättra reglerna för laglig migration.
Nu senast presenterade EU-kommissionen ett nytt förordningsförslag som ska öka återvändandet av personer som får avslag på sin asylansökan eller som av andra orsaker befinner sig i EU utan tillstånd. Man satsar bland annat på att förlänga maxtiden för att hålla människor i förvar, att medlemsstaterna erkänner varandras utvisningsbeslut (så att en person som får avslag i en medlemsstat måste återvända även om han eller hon reser vidare till en annan medlemsstat) och att personer som ska återvända kan skickas till andra stater än ursprungslandet (eller landet där personen senast varit bosatt). Förordningsförslaget är en tydlig skärpning av det nu gällande återvändandedirektivet som har varit i kraft sedan 2008.9
Även om det är begripligt att politiska beslutsfattare oroas över det faktum att det ofta är svårt att skicka tillbaka människor, eller att de argumenterar för att invandringslagstiftningen och asylsystemen inte fungerar så länge de som får avslag ändå stannar kvar, måste kommissionens förslag ses som ensidigt. Det man försöker göra är att skärpa tvångsmedlen för att fler ska återvända. Man siktar alltså helt på utflödessidan. Men återvändandesystemet skulle också fungera bättre om färre människor slussades in i det från början, dvs. om fler helt enkelt skulle få stanna. För detta skulle vi behöva en mer realistisk praxis när det gäller beviljande av skyddsstatus eller uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl eller verkställighetshinder, möjligheter för spårbyte eller rentav regulariseringar, det vill säga amnestier. En stor andel av de människor som kommer till Europa irreguljärt är mycket unga, ofta till och med minderåriga.10 Ur en demografisk och ekonomisk synvinkel är det nästintill absurt att utestänga denna grupp från utbildning och arbete och att mobilisera stora resurser för att tvinga dem att ge sig av.
För att ta itu med den demografiska utmaningen krävs helt enkelt mer pragmatism såsom fler lagliga migrationsvägar (för arbete eller studier) som alternativ till irreguljär och farlig migration, investeringar i integration, förbättrade system för erkännande av utländska kvalifikationer och satsningar för att förbereda nyanlända för arbetsmarknaden. Den demografiska utmaningen i Europa kan inte hanteras trovärdigt utan att man tänker om och ifrågasätter det för närvarande dominerande narrativet om migrationen till Europa, som drivs av farhågor om förlorad kontroll. I det nuvarande politiska klimatet verkar det svårt att göra detta. Men om politiska ledare och tänkare kan öka medvetenheten om den förestående demografiska nedgången – och börja ge mildrande åtgärder och botemedel den uppmärksamhet som de förtjänar – finns åtminstone en chans att den demografiska utmaningen kan bli ett tillfälle för att förändra utvecklingen i en mer optimistisk riktning.
- Eurostat, Population projections in the EU, Statistics Explained, 26 oktober 2023. ↩︎
- Ur ett planetärt perspektiv, och för många levande arter, kan färre människor vara en bra sak. ↩︎
- Meddelande från kommissionen, Arbetskrafts- och kompetensbrist i EU: en handlingsplan, COM(2024) 131 final. ↩︎
- Se till exempel Weifeng Liu och Warwick McKibbin, ”Global macroeconomic impacts of demographic change”, The World Economy, 45 (3), 914-942. ↩︎
- Europeiska rådet, Strategic Agenda 2024–2029. ↩︎
- Ursula von der Leyen, Europas val, politiska riktlinjer för nästa Europeiska kommission 2024–2029, 18 juli 2024. ↩︎
- Meddelande från kommissionen, Befolkningsutvecklingen i Europa: en verktygslåda med åtgärder, COM(2023) 577 final. ↩︎
- Hein de Haas (2024), How Migration Really Works, Penguin Books, s. 2. ↩︎
- För en genomgång av det nya förslaget se Bernd Parusel, The EU’s new agenda for returning irregular migrants – questions and answers, Svenska institutet för europapolitiska studier, maj 2025. ↩︎
- Under de senaste tio åren var mellan 24 och 32 procent av de som ansökte om asyl i EU minderåriga. I genomsnitt var ungefär 16 procent av dessa ensamkommande barn. Se Eurostat, Children in migration – asylum applicants, Statistics Explained, 29 april 2024. ↩︎
